设立案件质量内部监督机构的若干思考/赵良剑

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 13:55:10   浏览:9185   来源:法律资料网
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设立案件质量内部监督机构的若干思考

赵良剑


2002年7月,最高人民法院召开了全国法院队伍建设工作会议,明确提出要把法官职业化作为今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。推进法官职业化改革,将对法官进行单独序列管理,法官的数量将减少,权力和责任将增大,如何面对新形势、新情况,完善法院内部案件质量监督机制,保障并监督、制约主审法官依法公正地行使审判权,防止并及时纠正错误裁判,对全面实施法官职业化建设具有不可低估的重要意义。最高人民法院发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》明确指出:“要完善法官的职业监督,建立和完善符合法官职业特点的内部监督制约机制。”为此,笔者结合宜宾法院实际,对完善法院内部案件质量监督机制作初步的探讨。
当前,我院内部审判监督有以下七种形式:1、依照审判监督程序对生效判决进行监督,由审判监督庭进行。2、上级法院对下级法院非程序性的监督,即上级法院主动介入下级法院正在审理的具体案件进行个案监督,实行案件请示制度和督办制度。3、庭长、分管院长对具体案件的监督,主要是案件的汇报和审核(批)制度。4、审判委员会的监督,即对重大疑难复杂案件的个案监督。5、实行立、审、执分立后,立案流程管理制度对各部门的制约监督关系。6、裁判文书评查制度,主要是对裁判文书制作质量的监督,由监察室进行。7、错案责任和执法过错责任追究制度,承办部门为纪检监察室(也受理对法官的作风投诉)。
对以上七种监督运行机制进行实践性考察和理性分析后,我们不难得出这样的结论:依照审判监督程序对生效裁判进行监督,具有事后性、被动性、补救性的缺陷;立案流程管理对遏制超审限有一定作用,但对司法不公则制约有限;错案责任和执法过错责任追究制度的实施效果并不理想,因为纪检监察部门人员法律素质普遍不高,由于条件制约认定错案有难度,而且其他事务繁杂;裁判文书评查制度也具有事后性的特点,而且主要监督裁判文书质量,不能及时有效地纠正法官办错案;案件请示制度、庭长分管院长审核(批)制度、审委会制度主要是从法律适用上进行个案监督,监督也有限。
在全面建设小康社会的新时期,社会各界对人民法院和人民法官的期望值更高,对司法公正的要求更为迫切,尽管法院队伍主流是好的,但个别法官或者因为思想品质低劣而违法违纪办案,或者因业务素质不高而办案质量不高,妨碍了司法公正的实现。笔者认为,要堵塞这些漏洞,并克服以上监督机制的不足,形成规范、长效的案件质量监督机制,人民法院应设立专门的案件质量监督部门(如我院可设立案件质量督查处,以下简称“督查处”),专司案件质量监督工作,从检查范围、检查部门、检查标准、检查方式、检查程序、检查申辩、检查处理等方面,建立对案件质量的监督检查制度,并使之规范化、制度化。
一、案件督查应遵循的四大原则。一是监督不办案原则。法官职业化改革的目的是进一步落实审判独立,增强主审法官的权力和职责,因此不应因强调内部监督而走向另一个极端,形成新的“审者不判,判者不审”。监督部门要准确定位,把握好审判监督与法官独立审案的辨证关系。此外监督者办案可操作性也不强。二是不越权原则。即监督部门应遵守现行法律法规的规定,不应受理依照法定程序应由其他职能部门受理和处理的案件。如当事人依法提出的再审申请和申诉,仍应由审判监督庭依照审判监督程序进行审查。三是集体把关原则。案件督查工作应力求准确高效、监督到位,避免流于形式的无谓劳动。由于督查结果与法官切身利益息息相关,故督查工作应以督查组为单位进行,增强抗干扰能力,并避免一人决断带来的副作用。四是全程动态督查的原则。对审判权的监督重点和核心应是权力行使过程中的监督和制约,以防止权力的滥用。一旦形成错误的裁判,即使对责任人进行追究,但错误裁判本身所产生的消极影响往往难以挽回。况且,屡屡对发生法律效力的错误裁判进行纠正,不仅有损于司法裁判的权威性和终局性,也会降低人民法院的公信力。故针对审判监督程序事后性、被动性、弥补性的缺陷,案件督查应变被动为主动,由事后监督变事前、事中、事后的全程动态监督。即对案件进入法院即进行立案监督,对该立不立或不该立错立的情形予以纠正;对各方面反映大的案件进行调查,提出处理意见报审委会研究决定;对上诉、抗诉和再审案件进行复查,发现质量问题及时调查处理;定期对法官承办案件按照一定比例进行抽查,抽查结果与法官的晋级、晋职和目标考核挂钩。
二、督查部门的权利和职责。一是准确界定督查处的职能,使其不与其他监督部门产生职能交叉。督查处对各类案件具有监督权、检查权、调查权以及对案件及法官的处理建议权,即督查处对属于其监督范围的案件,有权提出监督意见。若主审法官或合议庭不接受监督意见,督查处有权报经院长提交审委会按法定程序予以纠正。根据当事人或有关方面的反映,督查人员可以调阅有关案件材料,要求承办法官说明案件情况,询问当事人及有关人员,旁听案件的开庭审理,发现问题及时汇报处理等。这些职能与审判监督庭依照法律对案件进行再审的职能无冲突。裁判文书评查现在由监察室进行,今后可将监察室的此项职能划归督查处,使裁判文书评查、法官承办案件抽查均由督查处办理。追究错案责任和执法过错责任现在由纪检部门办理,但由于纪检部门人员欠缺较高的法律素养和丰富的审判经验,故可考虑由督查处负责认定和追究错案责任和执法过错责任。人大、政协、政法委等的督办案件现在由办公室办理,也可考虑将此项职能并入督查处。《法官法》规定,各级法院要设立法官考评委员会,根据审判工作的规律和法官职业的特点,全面、细致地考评法官的审判工作业绩、审判业务、法学理论水平、政治表现和工作作风等方面的完成情况和表现,其中审判质量是法官考核的核心内容,包括程序公正、实体公正、裁判文书质量等内容。督查处的督查职能不会与法官考评委员会的职能发生矛盾,相反其督查工作有助于为法官考评提供公正客观的量化依据。二是法院监督部门应分工合作,配合协作。法院内部从事监督的机构有审监庭、纪检监察室、立案庭等,督查处在实施案件质量监督工作中,要注意同其他监督部门既按职责分工,各司其职,又互相配合,协调一致。如督查处发现错案线索,要向纪检监察部门、审判监督庭通报情况,提出处理意见报审委会决定。如督查处认定错案与纪检监察部门、审判监督庭发生认识上的分歧,应及时报请审委会作出决定。三是中级法院督查处除了负责本院的案件质量监督外,还承担对辖区基层法院案件质量监督检查工作(基层法院可设立案件质量督查科)进行指导、组织、协调和监督的职责,包括定期召开会议,部署检查工作,适时组织检查等。中级法院督查处对下级法院案件不进行个案监督,这是上下级法院审级监督关系决定的。
三、督查的案件类型和范围。一是督查的案件不仅要涉及刑事、民事、行政的一审、二审和再审案件,执行案件亦应纳入督查范围。笔者之所以强调对执行案件的监督,是因为民事、刑事案件相较而言现在还算有纠正的途径,但对执行权力的监督制约机制则很不完善。调查权与执行权合一,执行权与财产处分权合一,调查权与审查权合一的弊端,容易产生暗箱操作,损害当事人权益,同时也给极少数素质低下的执行法官留下可乘之机。二是督查案件包括已经立案的案件、正在审理的案件和已经审结的案件,时间上大致以当年内审结的案件为限。三是督查文书包括各类生效的法律文书,如判决书、裁定书、调解书以及庭审笔录、合议庭评议笔录、宣判笔录、执行笔录、审委会笔录等。
四、制定完善制度。为了使案件质量监督检查工作有章可循,必须注重案件质量内部监督的规范化、制度化建设:一是制定《案件质量督查工作实施细则》,对责任部门、工作内容、工作程序、惩戒处理等作详细规定。二是《案件质量检查规定》,包括对刑事、民事、行政、执行案件质量的详细规定。三是严格区分违法审判责任和质量差错责任,完善《追究错案责任实施细则》和《追究执法过错责任实施细则》。现在有的法院将司法机关履行刑事赔偿义务作为刑事错案的标志,把不批准逮捕、不起诉或判决无罪的刑事案件一律视为错案,凡是被上级法院改判或发回重审的案件,一律定为错案,这是不科学的。要注意根据案件的具体情况分清法官、法官助理、审委会、庭长、分管院长、技术鉴定人员、书记员的错案责任,要纠正一有错案就认定是法官责任的观念。此外由于法律规定宽泛的原因,不同的法官对同一案件的认识、裁量有所区别,要尊重法官的自由裁量权,不要随意认定错案。四是通报制度。制定《案件、裁判文书检查通报制度》,无论是对案件评查还是抽查,均应按照公开原则将结论在一定范围内让公众知晓。定期编发《案件督查专报》,着重从办案思路、业务能力、审判作风等主观方面剖析错案发生的原因,力争找出有共性、代表性的案件进行类型归纳,为合议庭办理类案提供借鉴,促进全体法官举一反三,提高审判质量。对典型案例予以通报,听取整改反馈意见,逐步形成一套完整的动态监督体系。五是《案件质量过错责任的处罚办法》,将案件质量与法官政治、经济待遇以及考评挂钩,视错案的具体情形给予轮岗、警告、记过直至开除的处分。六是申辩制度,即允许法官对评查抽查结果、处理意见等进行申辩,使案件督查做到客观公正。
五、督查对象和方法。督查对象以办案法官为检查主体,合议庭法官、法官助理、书记员等也是监督检查对象。督查方法做到常规检查与专项检查、定期检查与临时检查、一般检查与重点检查、随机抽查与逐件评查的结合。其中常规检查范围为二审改判、发回重审案件,再审改判的案件,上级法院指令再审的案件,检察机关抗诉的案件以及法律文书等。
六、对监督者的监督问题。肖扬院长曾经指出,审判监督庭的法官“是监督法官的法官,是监督办案的法官。因此,水平应该最高,自律性应当最强。”其实这也是对案件质量督查部门同志的要求。为此要高度重视督查处人员的选拔问题,要将那些德才兼备、审判经验和社会阅历丰富、坚持原则、不怕得罪人、威望崇高优秀审判人员选拔出来,从事案件质量内部督查工作。督查公开、申诉、申辩制度以及审委会议事制度也能有效地监督督查法官。根据监督不办案的原则,督查处对主审法官接受监督意见后所作出的裁判不负错案责任。但是对于在办理监督事项时,因责任心不强对应当发现的问题没有及时发出监督意见,因而造成错案和极大不良后果的,或在限定的期限内未完成监督事项且无正当理由的,有关督查人员应负失察责任。
总之,实施案件质量内部监督,能有效解决现行法院案件内部监督体制的种种弊端,其优势非常明显:一是能有效地减少错案、冤案,维护法制权威。由于有坚实信赖的监督中坚力量,有切实可行的监督手段,有严密的监督体系,能保障法官办案被置于可靠的监督之下,从而确保司法公正。二是切实维护当事人权益,减轻当事人的讼累和经济负担,提高法院公信力。因为内部质量监督机制注重事中控制,能有效保障初审案件的质量,从而减少申诉、上访、再审案件的产生,减轻当事人的诉讼成本和经济负担。从当事人角度来思考,二审、再审程序改判原审错案,当事人为此却要多付出诉讼费用,承担了法官办错案的风险,对当事人无公平可言。因此实施案件质量内部监督也是人民法院深入贯彻实践“三个代表”重要思想,切实改进审判作风,以人民利益为最高标准的必然要求。三是既能督查实体公正,又能督查程序公正。实体公正相对容易判断,而程序公正,作为隐含在审判各个环节中的操作过程,相对“隐性”,较难检查和发现问题,这就对案件监督、检查提出了较高的要求。督查部门通过对每个承办人审结的案件、各类诉讼笔录进行个案抽查,能对是否存在未经报批的超审限案件、开庭传票日期与实际开庭日期是否相符、是否公开宣判、送达回证的签收是否规范等存在程序瑕疵的情况向相关业务庭、合议庭反映,提醒合议庭引以为戒,避免因忽视“小”问题存在而损害裁判的公正性、权威性。四是降低司法成本。与审判监督程序相比,案件质量内部监督启动易、处理快、周期短、见效快,能切实降低处理错案的司法成本。五是将案件质量督查结果与法官的晋级、晋职、年终目标考核挂钩,能使考评结果客观公正,并能促进法官增强责任心,积极钻研业务,提高办案水平。六是预防和惩治司法腐败。由于案件质量监督实施案件全程监督,根据错误苗头,督查部门能及时警示法官,防微杜渐,避免法官犯更大的错误。七是是便于各个内部监督部门配合协作和监督制约,形成整体合力。案件质量监督是法院监督体系的核心和关键,抓好案件质量监督,并发挥其龙头和纽带作用,就能与其他监督部门密切协作,最终达到形成符合法官职业特点的内部监督制约机制的目的。八是督查处作为与外部监督的联系纽带,能有效地加强外部监督力量。法院外部存在众多的外部监督,主要是各级党委、人大以及公众舆论对法院审判活动的监督,通过法院内部行政组织系统发挥作用。但是现在的外部监督在法院系统内部缺乏有效的中间环节,致使外部监督的影响无法有效地及于审判活动本身,法院对外部监督的方式停留于上催下转,结果往往不了了之。督查处监督力度大,能将来自外部的监督转化为内部监督,并将督查结果集中回复反馈,效果更好。
(作者单位:四川省宜宾市中级人民法院)


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最高人民法院、外交部、外贸部、公安部关于对出国信件中夹寄基层单位证明文件的处理意见

最高人民法院 外交部 外贸部 等


最高人民法院、外交部、外贸部、公安部关于对出国信件中夹寄基层单位证明文件的处理意见

1971年9月24日,最高法院、外交部、外贸部、公安部

黑龙江省革委会人保部、外事办公室并各省、市、自治区高级人民法院、革命委员会外事组、外贸局(财贸组)、人保组(部)、公安机关军管会:
今年6月21日报告收阅。关于对出口信件中夹寄加盖基层单位公章的证明文件的处理问题,我们认为,仍按1964年9月23日最高人民法院、公安部、外交部“关于严格涉外公证手续的通知”处理为宜。该通知规定:“我国公民申请办理出生、死亡亲属关系等等涉外证明文件,统一由法院(公证处)办理。人民公社(乡)、生产大队及其他有关机关只能向法院(公证处)提供情况,均不得直接出具涉外证明文件寄往港澳地区或国外,也不得寄往外国驻我国的使、领馆。”因此,今后对不符合上述规定的涉外证明文件,由公安机关予以扣留,由海关出面退原发文单位。


关于深入开展“青年文明号”创建活动的意见

中央企业团工委


中央企业团工委文件

中企团发[2005]6号



关于深入开展“青年文明号”创建活动的意见

各中央企业团委:

  长期以来,各级团组织紧密结合企业生产、经营、管理和服务等各项任务,广泛开展“青年文明号”创建活动,涌现出大批以青年为主体,体现高度职业文明,创造一流工作成绩的青年集体(班、组、队)、青年岗位(岗、台、车、船、站、所等)和青年工程,培养了大批青年人才,取得了良好的经济效益,宣传树立了良好的社会形象。创建活动成为各级团组织围绕企业改革发展做贡献,服务青年成长成才的重要工作品牌。
为了进一步扩大规模,丰富内涵,创新方式,完善机制,推动“青年文明号”创建活动的深入持久开展,在总结和继承以往工作经验的基础上,现提出以下意见。

一、宗旨和目标

  进一步贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会精神,落实国资委职工素质工程的各项要求,以企业基层青年集体为主要单位,组织和引导青年树立适应社会主义市场经济要求的敬业意识、创新意识、质量意识、效益意识、安全意识、竞争意识、诚信意识、服务意识、合作精神和职业道德观念,立足岗位,诚实劳动,文明从业,为推进中央企业的改革发展作出应有的贡献。

  力争在今后三年内,使创建活动范围进一步拓展,在各中央企业中,活动能够覆盖90%的以青年为主体的青年集体、岗位和工程;机制进一步完善,形成完整的申报、评价、监督、奖励机制;内涵进一步丰富,便活动进一步围绕大局,体现时代特色和青年特点;各级“青年文明号”数量有较大程度的增长,“青年文明号”创建活动达到更高的水平。

  二、创建活动的基本条件

  参与各级“青年文明号”创建活动的青年集体应符合以下基本条件:

(一)35岁以下青年人数不低于集体总人数的60%,原则上负责人中至少有一位年龄不超过35周岁;

 (二)全体成员政治立场坚定,能够自觉贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想,积极执行党和国家的政策,自觉遵守国家的各项法律法规及本行业(系统)、本企业的规章制度、操作规程和服务规范;

  (三)全体成员能够弘扬文明新风,具有良好的职业道德;同时能够努力学习业务,钻研技术,掌握做好本职工作所必须的知识和技能,有相当数量的青年成为本行业(系统)的行家里手;  

(四)在工作中表现高度的职业文明水平,取得突出成绩,创造了较高的经济效益、社会效益和人才效益;

  (五)围绕本单位的中心工作开展了富有实效的创建活动,有明确的创建规划、细化的创建标准、醒目的创建标识、有形的创建载体;

(六)重视发挥青年的作用,共青团的工作扎实有效。

三、关于进一步深化创建活动的措施

(一)继续扩大活动规模。要不断拓展活动领域,扩大活动规模,引导更多的青年参与活动。要在继续抓好生产、管理、服务一线以及重点建设工程“青年文明号”创建活动的同时,把活动向市场营销领域推广。在继续抓好全资企业、控股企业“青年文明号”创建活动的同时,要向青年人数较多并且相对集中的驻海外企业拓展。

(二)进一步丰富活动内涵。围绕中央企业做强、做优、做大的要求,进一步丰富活动的内涵。交通运输和服务领域要根据我国整顿和规范市场经济秩序的要求,引导“青年文明号”集体及争创集体开展具有青年特点的信用实践,进一步提升信用责任、信用意识、信用纪律,当好信用表率,落实承诺制度,推进和带动讲信用、重信誉的社会氛围和良好市场经济秩序的进一步形成。商贸流通领域要围绕创新营销方式,优化售后服务,赢得顾客信赖,抢占市场份额开展活动。工业制造和建筑施工领域要在提高产品质量,降低生产成本,倡导安全生产,落实环保要求上下功夫、做贡献。科研设计领域要在抢占科技制高点、形成具有自主知识产权的核心技术、促进科技成果转化等方面发挥好突击队作用。

“青年文明号”集体要不断提高自身学习能力,营造全面学习、终身学习的浓厚氛围,推动学习型班组和学习型企业的创建。要引导广大青年努力学习和弘扬先进文化,建设充满活力,健康有益的青年文化,发挥文化的凝聚作用和对青年的影响力。

  (三)积极创新工作方式。要采取动态管理、量化考核等方式,加强创建过程指导和监督,推动“青年文明号”的管理更加规范、科学、有序。考核要引入竞争机制,可采取竞赛的方式进行。要创新“青年文明号”的评价方式,把青年评价、党政领导评价和社会评价有机结合起来。要发挥互联网的独特优势,建立电子档案和监督平台,形成科学系统的管理监督机制。要将培育先进集体和培养青年个体相结合,发挥“青年文明号”集体的育人作用,体现“号手”联动,培育一定数量的“青年岗位能手”。

  (四)进一步完善机制。要积极争取各级党政领导的支持,充分发挥各级“青年文明号”活动组委会的作用,完善团组织与有关部门联手开展创建工作的组织领导机制。其中,团组织关系在地方的企业团委,要争取地方省级团委的关心和支持。要建立和完善精神奖励和物资奖励相结合的“青年文明号”奖励机制,将其纳入企业奖励体系中。要建立严格的考核机制,广泛听取群众意见。会同企业行政主管部门,定期检查验收,按照业绩优先的原则,选出在一定范围内确有示范作用的青年集体作为“青年文明号”。考核内容不仅包括质量、效率、效益、安全等因素,还要就团体合作精神、职业道德水平和创新精神作出综合评价。考核指标要量化。要建立监督机制,要将“青年文明号”牌匾悬挂在岗位现场的醒目位置,并将服务标准、服务承诺和监督电话在现场公布,自觉接受各方监督。

(五)要逐年进行复核。对于不符合条件的,要及时整改。“青年文明号”集体中35岁以下青年比例低于60%,或负责人年龄均超过35周岁,或集体成员一次性变动比例高于50%,则自动取消“青年文明号”称号。集体中有违法、违纪现象,或在日常工作中发生重大责任事故,或被舆论曝光,群众反映强烈,经检查情况属实的,则由原命名单位撤销其“青年文明号”称号并摘除牌匾。京外企业“全国青年文明号”年度复核工作,须由所在地省级团委审核盖章。

四、申报评选程序

(一)“青年文明号”的评选采取自下而上,逐级考核推荐的办法进行。原则上,获得下一级别“青年文明号”称号一年以上的青年集体,才有资格申报上一级别的“青年文明号”。

  (二)评选、推荐要严把质量关,被推荐的青年集体要具有先进性和代表性,事迹要有说服力。每年新申报数量原则上按不超过现有数量的20%递增。

  (三)“青年文明号”评选实行公示制。公示采取申报单位自行公示和活动组织管理部门集中公示相结合的方式进行。集中公示和自行公示一般都不少于15天。对未进行公示的申报单位,将取消其“青年文明号”称号。

  (四) 取得“中央企业青年文明号”称号一年以上, 成绩突出的,可申报“全国青年文明号”。申报“全国青年文明号”的青年集体由各中央企业推荐,经由国务院国资委和共青团中央评审后,联合授予“全国青年文明号”称号。

  五、工作要求

  (一)要进一步提高认识。创建“青年文明号”活动是促进青年成长成才、建功立业的有效形式,是以倡导职业文明为核心,以行业管理规范为标准,以科学管理为手段,以岗位建设、岗位创优为重点,以先进典型为导向的群众性精神文明活动,对于引导广大青年树立科学的发展观,立足岗位弘扬时代文明,积极投身企业改革发展有着重要的意义。各级团组织要认真落实好各项工作要求,充分发挥活动在加强青年思想政治教育,提高青年业务素质,围绕企业改革发展大局做贡献等各个方面的作用。

  (二)要完善组织管理机制。要结合实际,建立科学合理的的组织领导机构,注重提高科学管理水平,采用先进的管理模式和手段,做到科学规划、科学决策、科学部署、科学实施,不断提高工作的预见性、针对性和实效性。要加强统筹协调,着力改善组织领导机构各个环节的“结合能力”和“协同能力”,提高组织效率和组织化程度,特别是组织机构和各青年集体中各级团组织,要注重提高合作能力,做到组织科学、管理科学、领导科学,发挥系统的整体优势,形成工作合力。

  (三)要树立典型,扩大宣传。要充分利用各种宣传媒介,大力宣传那些在创建活动中,积极带领广大青年立足岗位,为推进企业改革发展取得突出业绩的“青年文明号”集体,以及在活动中学习成才的优秀青年的典型事迹,不断营造有利于“青年文明号”创建活动广泛开展的社会舆论氛围。

中央企业团工委

2005年3月31日