信托在中国的蜕变与新生
——中国（长沙）信托国际论坛简评

张军建、王 巍

（中南大学信托与信托法研究中心，湖南长沙，410083）


摘要：本文简要地评论了“中国（长沙）信托国际论坛”的部分核心内容，主要围绕“信托与中国”这一主题，具体涉及信托理论与信托理念、信托立法与信托法制、信托税制与信托监管、信托产品设计与运作、信托业的现状与发展、信托人才培养与管理等一系列前沿问题。
关键词：信托；信托法；信托业；信托市场


金秋十月，值此《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）实施三周年、中南大学信托与信托法研究中心成立一周年之际，由中南大学和上海远景非凡投资管理有限公司共同主办、湖南省信托投资有限责任公司协办的“中国（长沙）信托国际论坛”，在湖南长沙隆重举行。来自日本、美国、韩国和我国大陆、台湾、香港的政界要人、理论专家、实务精英等齐集一堂，围绕“信托与中国”这一主题展开了热烈的研讨。论坛以“加强金融创新，拓展现代信托功能，繁荣中国信托事业”为核心，旨在促进信托的国际交流与合作，加强信托理论与实务的互动，倡导和推动信托制度在我国的发展与运用。现将论坛的部分核心内容加以简评，希望能对广大信托同仁的理论与实践有所裨益。

一、信托理论与信托理念

1、民事信托。我国的江平教授和日本的中野正俊教授不约而同地提出了发展中国民事信托的构想。与《信托法》（如第三条）确立的“民事信托+营业信托+公益信托=信托”的模式有所不同，江平教授提出了“民事信托（含营业信托）+公益信托=信托”的制度架构，他认为我国的民事信托应相当于英美法系的私益信托[ ]，而营业信托只是以经营信托业务的机构作为受托人的一种民事信托。这无疑是对信托制度本源和社会基础的回归——民间财产转移与管理，对于满足民众迅速增长的理财需求和从根本上推动信托业的发展具有重要意义。尽管“日本无民事信托”的观念已在人们心目中根深蒂固，但中野正俊教授在总结大量民事信托判例的基础上指出，日本的民事信托实际上随处可见，只是它们在性质上仅仅作为判例而没有明显地表现出来罢了。这不仅是对日本信托理论和观念的触动，也对我国民事信托的认识和发展极具启示。难道我国当前的民事信托活动就仅限于小额财产管理、遗产管理和贵重物品保管等初级形式吗？目前，学界对发展具有我国特色的民事信托充满信心。随着信托思想的普及和信托制度的健全，越来越富裕的国人必定会逐渐认识并充分运用民事信托的财产保护和增值功能。由此，受托人在“职业受托”的基础上也会产生“非职业受托”，不断积聚的公民生活资料会更高效地转化为生产资料。不论这样的民事信托是否还保有在英国起源时的“原汁原味”，但它对经济发展和社会进步的促动作用将是非常可观的。

2、公益信托。我国当前各方面的公益需求非常巨大，但公益事业主要以基金会的形式出现。江平教授认为，目前基金会的设立成本和管理成本较高且程序较繁琐，与公益信托相比虽具有现实的可操作性，却没有明显的成本优势。学界普遍呼吁，积极引入灵活、便捷的公益信托，以扭转我国公益事业发展严重滞后的被动局面。但是，在目前的法律环境之下，发展公益信托仍面临着诸多障碍，一是动力不足，即各项鼓励措施（如税收等）还未出台，影响了委托人设立公益信托的积极性；二是机制不健全，即由于公益事业管理机构还未真正明确到位，公益信托的受托人资格难以核定，有效管理无法落实。值得期待的是，有关部门已将公益信托列入议事日程，相信不久将在我国的公益事业中发挥重要作用。民政部门等相关国家机关应积极推动公益信托的开展，鼓励和保障社会捐助，实现信托业和公益事业的“双赢”效应。

3、信托法学说。目前，学界的目光多集中于信托制度的冲突与协调，对信托理论学说的关注和研究相对滞后。中野正俊教授基于当前信托和信托法发展的实际需要，在日本信托法学界已有的“债权说”、“物权说”、“实质性法主体说”和“相对性权利转移说”之外，提出了颇具创意的“限制性权利转移说”，即认为信托财产并未完整地转移财产权，而是根据信托目的限制性地转移财产权。[ ]该学说对信托目的的重视值得赞赏，在当前的信托理论与实务中均具有相当的解释力。韩国的洪裕硕教授在全面分析日本信托法理论各流派的基础上，赞成把信托分为自益信托与他益信托之后再展开解释的“新债权说”。一直以来，日本的信托法学说深刻地影响着亚洲其他大陆法系国家或地区的信托立法和司法，我国信托法学界至今没有影响较大的理论学说，因此借鉴日本的信托法学说既必要又可行。同时，信托法学界应加强与经济学、管理学等其他学科的信托理论交流，并紧密结合信托实务操作和信托发展动向，及早提出我国自己的信托法学说。随着我国信托法制的进一步发展，民商法与信托法之间的冲突将会越来越突出，法学界可以考虑将信托法学提升为独立的法学二级学科，针对其独特性展开全方位研究。

4、信托观念。虽然信托在我国的产生和发展由来已久，但国人对信托的认识却相当滞后。我国本身没有信托传统，而“一物两权”的英美式信托与大陆法系国家“一物一权”的传统所有权概念和法律体系相去甚远，加之当前转轨过程中市场信用机制严重缺乏，使得信托制度在我国的继受和发展面临诸多困扰。江平教授认为，信托的观念与运用在我国长期处于误解和歧义之中。洪裕硕教授也坦言，信托在大陆法系的中国和韩国会产生“异样”的感觉。的确，由于人们对信托的普遍陌生和信托公司屡屡被整顿，社会上对信托的质疑与排挤在长时间内还难以完全消解，这对于信托观念的培育和普及产生了负面影响。究其根源，仍旧是我国的法治建设和市场经济还不成熟，法律不健全和信誉严重缺失是制约我国发展信托制度和普及信托观念的系统性障碍。相信，随着我国经济的日趋发达，国民理财的需求与人们对信托的认识将会同步增长，尤其在信托理论和立法的不断推动下，信托的独特价值和巨大潜力必将得到社会的广泛认同与接受。

二、信托立法与信托法制

1、对《信托法》的宏观评价。王连洲先生认为，《信托法》基本上保留了信托制度整体的价值功能与法律构造，信托的本质要义均已被继受和体现。但我们认为，《信托法》只是确立了形式意义上的信托制度框架，并未完成实质意义上的信托精神移植，一方面是起草过程中一些反映信托特质的优良条款最后被剔除了；另一方面，现有的条款中存在诸多相互抵触或与信托本质背离的地方。江平教授认为，《信托法》的颁布和实施有两大背景：一是民法体系正处于建立和完善之中，尤其是正在制定物权法；二是社会结构处于深刻的变革中，并且经济发展受到全球化浪潮的深刻影响。诚哉斯言，由于《信托法》所处的背景（或环境）还不稳定和成熟，人们关于信托法律制度的理论研究和实践经验都还非常有限，所以立法中的不足就有待长期、渐进地完善。关于《信托法》将“委托人”作为信托当事人的重要一方而专列一节进行规定，王连洲先生认为，立法设计者可能是考虑到委托人作为信托财产的本来所有者和设立信托的发起主体，最关心信托财产的安全和信托目的的实现，因此重视委托人的地位并赋予其一定的监督权，有助于平衡信托当事人之间的权利关系和保障信托目的的实现。我们认为，这一制度设计是成功的，强化委托人的地位和作用有助于激发人们设立信托的积极性，确保受托人忠实地履行义务，并弥补受益人能力不足时的监管缺陷，充分体现了我国信托法制的特色。

2、对《信托法》的微观探讨。关于“信托”的概念（第二条）中用财产权的“委托”替代传统信托的财产权“转移”，王连洲先生认为，立法设计者可能是为了使国人在传统的财产理念上较容易地接受信托，既保障受托人对信托财产享有完全管理和处置的权利，又兼顾委托人和受益人对信托财产权利的保障。但国内外的很多专家学者都对此持相反意见，认为这种看似信托本土化的有益探索，实际上背离了信托本质、扭曲了信托原理，既不利于国际间的信托制度交流，也难以与已有的其他民商事法律区分开来。我们也赞成“通过相似概念，来彻底转化信托概念是不可行的”[ ]，套用传统的民法理论来刻意地解释信托的独特设计，最终只会扼杀信托制度的生命力。关于第十七条，洪裕硕教授认为，第一款参考了以往“信托前”的解释论，即设立信托前的债权人可以对信托财产强制执行，但该条中“享有优先受偿的权利”的规定则可能被狭隘地解释为“把信托财产作为目的债权设定抵押权”。对此，我们建议对委托人的一般债权人强制执行信托财产作出明确规定。关于第二十五条，夏斌所长认为，第二款仅有原则性的规定是不够的，还需从多个方面就如何“诚实、信用、审慎、有效”管理信托财产作出具体的规定。我们认为，“诚实”、“信用”、“审慎”、“有效”之间的含义重叠且界限模糊，有必要在解释时确立各自的衡量标准，以便于执法和司法。江平教授认为，第六十条中的公益信托目的需要明确具体的认定标准，第六十二条中的“公益事业管理机构”还需要真正明确到位，以切实保障公益信托的实效性。马亚明先生建议，《信托法》应尽快确认信托受益证书（合同）作为有价证券的法律地位，以改善目前信托产品的流通机制。王连洲先生认为，对信托财产应登记而未登记时不得对抗第三人、受托人承继委托人对信托财产占有的瑕疵、受托人因违规致使信托财产受损而对受益人承担责任等，作出更准确的规定。我们认为，还应对共同受托人共同处理信托事务（第三十一条）、受托人的保密义务（第三十三条）等加以明确，并且应对“受托人的忠实义务”等定型化的信托基本制度作出直接规定。总之，《信托法》的细节还需在不断的摸索中逐渐成熟和完善。

3、信托法制建设。信托法的基本部分在各国都是相同的，其制定之后的重要问题在于怎样使信托法得到有效的运用和在适用上怎样对信托法进行确切而适当的解释。[ ]对于当前的信托法制建设，专家学者们最关心的是《信托法》的配套立法和司法解释。高传捷司长指出，与信托相关的配套法律法规的研究和起草工作已取得实质性进展，完整的信托法制体系正在建构之中。人们纷纷期待，最高人民法院能早日出台《信托法》的司法解释。赖源河教授介绍了台湾地区修改“信托业法”的近况：对申请信托业务放宽限制和简化手续，以营造更自由、更开放的信托业法制环境。内藤秀彦先生介绍了日本信托法和信托业法的最新修改动态：一是拓展了信托财产的范围（如知识产权信托）；二是扩大了信托业务中受托人的范围（如一般企业经营信托业务）。由此可见，当前信托法制的总体动向是放松规制和积极鼓励，因此有关部门也有必要适时调整对信托事业的严格管制策略。实务界人士还呼吁，尽快修改“一法两规”，及早出台《信托业法》。我们认为，当前的信托法制亟待统一，监管者也应严格依法监管（而不是依靠政策），从而为信托业务的开展提供稳定的预期。我们也期待，监管“监管者”的法律能早日出台，并在完善信托法制的基础上实现信托法治。

三、信托税制与信托监管

1、信托税制。目前，除了证券投资基金有特别的税收政策以外，我国的信托活动基本上是按照一般经济活动的税法规定来适用的。这大大增加了信托的运作成本，给信托当事人带来了很大负担。信托税制的问题已严重制约了信托机构和信托业务发展的脚步，并成为监管层和信托业界无可回避的共同难题。江平教授认为，当前由税法驱动的民事信托还未成为主流，税收优惠对公益信托的支持也明显不够。实际上，现行税法并未对信托财产移转的特殊性给予回应，现有的“一法两规”也没有把税收纳入调整范围，信托制度与税收制度之间的隔阂严重地阻碍了信托税制的建立和发展。杨元伟副司长认为，首先应明确一个稳定的信托税收目标（保持中性、抑制或鼓励），并坚持税负公平、实际获益者纳税、公益信托优惠、前瞻性和便于征管的信托税制基本原则；其次，应完善信托财产的评估体系，以避免重复征税为主要出发点构建信托税制框架，并且要做到避免重复征税与尊重现行税制两相兼顾；再次，应优先考虑资金信托活动的税法适用，调整证券投资基金的短期税收政策，依照明确的标准对公益信托给予税收优惠；最后，提高信托税制的立法级次，确保稳定性和系统性，从降低守法成本的角度不断提高立法水平。我们认为，信托税制的建立和完善是一个系统性工程，需要各个机关（尤其是税务部门和信托监管部门）通力合作，从信托的设立、存续和终止等各个环节入手，权衡相关主体的利益需求，逐步确立适合我国本土特点的信托税收规则。信托税制还要符合国际惯例，按照避免重复征税和受益人负担（谁受益、谁纳税）的原则，坚持公平与效率兼顾，最大限度地降低与现行税制框架的摩擦，运用税收杠杆力促信托事业发展。

2、信托监管。我国尚未建立专门的信托监管部门，目前由银监会的非银部履行信托监管职责，因此信托监管的总体水平与银行、证券、保险监管存在较大差距。夏斌所长认为，当前信托监管中主要存在两大问题：一是银监会与证监会需要进一步统一监管政策，二是要改变以监管银行的方式监管信托公司。虽说信托监管也以防范金融风险为核心，但主要应围绕信托合同的设立与执行来指导和监督信托机构依法开展信托业务。由于其他金融机构广泛涉足信托业务，而不同的金融监管部门对同一金融消费者的同一消费行为往往采取不同的政策，因此信托监管中时常出现“政出多门”、“相互打架”的情形。高传捷司长也强调，在分业经营的体制下，统一监管对统一信托市场具有重要意义。绝大多数人认为，应取消委托理财合同200份和5万元的限制，放松信托机构设置分支机构和开展异地业务的限制，改进资金信托业务中的募集方式（私募与公募）和托管方式（第三方托管）；不应把资本充足率作为监管信托机构的主要指标，也不应对信托机构采取与银行一样的“监管费”收取标准和方式。同时，分类监管、信息披露、信用评级、产品标准化、内控机制等也是信托监管的热点问题。我们认为，信托监管应以受托人义务为中心，强化信息监控，以监管促进自由竞争，并激励持续的自觉创新。在我国金融体制不断健全和成熟的大背景下，信托监管部门也应转变监管思维、加强制度建设、降低政策风险、提高导向功能，针对信托机构中存在的主要问题依法采取宽严适度的监管措施，为建立有序的信托市场和营造公平的竞争氛围发挥指引作用。我们相信，在明确监管定位、增加监管者与被监管者之间的交流、提高依法监管水平的前提下，“以监管促发展”的信托监管模式必定会逐渐成型。

3、信托业协会。与会者对即将成立的“中国信托业协会”寄予厚望，期待它在加强行业自律、协调监管策略、反映监管意见等方面发挥积极作用。监管层希望信托业协会能够缓解当前信托监管力量不足的状况，分担千头万绪的工作；信托业界希望信托业协会能够成为信托机构的代言人，加强与监管层的交流。高传捷司长表示，信托业协会将在协调行业内部和外部关系、联系信托机构与业务主管部门、维护和促进信托业的健康规范发展等方面发挥重要作用，监管部门可能会把一些涉及信托公司内部的微观制度委托给信托业协会来制定。信托公司的管理层表示，成立信托业协会旨在加强整个信托行业的团结、对话和自律，消除个别成员的个别违规行为对全行业的不利影响，重塑信托业在监管层和社会公众心目中的崭新形象。我们认为，成立信托业协会将成为信托监管由单一的行政监管向复合的社会监管过渡的新起点，对于整合全行业的资源、反映信托业的利益、建立与银监会的对话机制具有深刻意义。虽然目前的主导思路是，把信托业协会定位为“半官方”机构，直接由银监会管理，以便增强权威性和统摄力。但我们认为，信托业协会最好是民间的、独立的纯行业性机构，成为真正反映信托机构利益的代言人。因为一个能够与监管部门平等、自由对话的行业代表才最符合信托机构的根本和长远利益，也更有助于监管部门依法监管和提高监管水平。

四、信托产品设计与运作

与会者重点探讨了民事信托、国有资产信托、信托融资、土地信托、房地产信托、资金信托、社保基金等热门话题，既有域外的成功经验，也有本土的有益探索；既有对现实运作的总结，也有对未来发展的设想。例如，江平教授提出民事信托在家庭领域和商业领域的运用，前者主要体现在有效率地财产管理上，以解决我国目前财富管理分散化及由此造成的巨额损耗和浪费，如“家庭信托”；后者则至少在四个方面大有可为：①与职工福利或退休制度结合的信托业务；②与金融机构中长期债权结合的信托业务；③与其它金融商品结合的信托业务；④与不动产结合的信托业务。近年来，信托机构紧跟市场需求，大力研发信托新产品，广泛拓展投资型、管理型和公益型信托业务，极大地彰显了信托在专业理财、高效管理和推动社会公益事业方面的优势。但也不容忽视，层出不穷的信托产品中也存在一些问题，如曲解信托原理，缺少风险评估，违法违规操作，追求短期利益，缺乏稳定盈利，流动性差，等等。
我们认为，信托产品的设计和开发应把信托原理与市场需求紧密地结合起来，既注重对现有资源的有效利用，又体现信托业发展的规律，在风险可控的前提下不断探索和创新，不断增强信托产品的开放性和多样性。信托具有财产保全、增值、公益和导管等多样化功能[ ]，它通过理财、融资、投资和服务方式已广泛延伸到各个领域，不动产信托、人寿保险信托、离岸信托、信用见证、资产证券化、环境保护等都是时机成熟时可以深度涉入的业务，还可利用信托合法避税的功能研发节税产品。信托机构应努力开发信托资源，确立和巩固自己的核心产品，运用组合投资以分散风险，构建自己特有的客户网络和交易网络体系。监管部门应从制度建设的层面保证信托产品拥有顺畅的流通机制，并为信托产品的创新提供必要的激励机制。随着民众信托投资习惯的养成以及越来越理性和成熟地投资，信托产品在设计和开发时也应更好地平衡风险和收益之间的关系。

五、信托业的现状与发展

1、信托业的整体困顿。回首1919年信托业在中国萌生和1979年重新崛起，我们不禁惊叹信托在各种制度环境下的旺盛生命力。但是，追忆25年来信托业的五次清理整顿和其间的种种变故，我们也不由地为信托业的命运多舛而感慨。王连洲先生就直言不讳地指出，长期以来，信托业处在社会多方的打压之下，致使整个行业屡遭创伤、元气大伤，甚至招致社会对信托业未免有些苛刻的思维对待。信托业在我国经济发展中功不可没，但至今尚未摆脱沉重的历史阴影，也未能彻底改变在公众和领导者心目中欠佳的印象。究其原因，既有历史的，也有现在的；既有外部的，也有内部的；既有决策管理层面的，也有业务经营层面的。由于最近个别信托公司违规受惩，理论界和实务界人士纷纷担忧“第六次清理整顿”不期而至。虽然高传捷司长强调，不大可能出现从前的颠覆性事件，也不会再推倒重来。但我们认为，个别事件引发的危机效应正在逐步扩张，信托业因冲击而面临的整体困顿已不可避免，关键是如何通过发现问题来反思和改革信托业的宿弊。毫不讳言，我国信托业的发展“外强中干”，其制度基础异常脆弱——急功近利的行业定位，缺乏信誉的市场环境，实力悬殊的同业竞争，刚刚起步的法制建设，摇摆不定的发展走向，近乎空白的理论研究，等等。因此，小修小补的改良已无法根治信托业的痼疾，唯有彻头彻尾的改革方能使信托业获得新生，真正走出治乱循环的怪圈。

2、信托公司的边缘化。虽然信托公司是我国信托业的主导，但信托业的范围实际上并不仅仅局限于信托公司，还应包括基金管理公司、资产管理公司等。由于目前信托并非信托公司的专属业务，因此在信托领域与信托公司同台竞争的法人还有很多。从某种意义上讲，信托业的劣势往往也是信托公司的劣势，但信托业的优势并不一定就是信托公司的优势。可以坦言，信托公司的问题比信托业的问题要严重得多，因为基金管理公司、资产管理公司等已呈现出较好的发展态势。高传捷司长指出，在肯定信托公司成绩的同时，对部分公司在法人治理结构、内部控制、风险防范、资产质量、经营管理等方面存在的问题也不容忽视。王连洲先生认为，虽然历经数次整顿的信托公司在经营业绩方面并不逊色于其他金融同业，但给社会留下的“坏孩子”形象至今没有大的改变。很多信托公司的管理层都认为，信托公司已处于金融业的边缘，并且这种边缘化的趋势正在步步加剧。因为目前信托只是四大金融支柱中的配角，信托主业的地位并未确立，而且在不公平的市场竞争中经受着同业竞争的巨大冲击。我们认为，信托公司首先应加快内部改革的步伐，诚信为本、合规经营，明确业务定位、完善法人治理结构，不断提高产品质量、盈利能力和服务水平。信托公司尤其要处理好与地方政府的关系，真正做到“政企分开”和“政资分离”，独立地与地方政府开展市场化合作。
山东省潍坊市人民政府


潍坊市人民政府令第78号令


《潍坊市爱国卫生管理办法》已经市政府第17次常务会议研究通过,现予发布,自2004年8月13日起施行。　　　　　　　　　
市　长 张新起

　　二ΟΟ四年八月十三日

　　潍坊市爱国卫生管理办法
　　第一章　总　　则

　　第一条　为进一步完善我市爱国卫生管理机制,切实提高社会整体卫生意识与管理水平,改善城乡居民生活环境,保障人民身心健康,根据《山东省爱国卫生工作条例》及有关法律法规规定,结合本市实际,制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市行政区域内的所有机关、企事业单位、社会团体、其他组织和个人。

　　第三条　爱国卫生工作是指以消除危害健康因素,提高环境质量、生活质量和人民健康水平为目的,由政府组织、全民参与的社会性卫生活动。

　　第四条　爱国卫生工作实行政府组织、属地管理、部门协作、群众参与、科学治理、分类指导、社会监督、严格奖惩的原则。

　　第五条　参加爱国卫生活动是每一个单位和公民应尽的社会义务。

　　任何单位和个人对违反爱国卫生管理的行为均有权检举、制止。

　　第六条　各级人民政府应采取切实措施加强对爱国卫生工作的领导,根据地方政治、经济、社会事业发展的总体要求,制定爱国卫生长远规划和近期计划,并纳入国民经济和社会发展规划;加强城市卫生基础设施配套建设和美化、绿化工作,努力改善市容环境卫生面貌。

　　第二章　机构与职责

　　第七条　市、县(市、区)、乡镇人民政府(街道办事处)应建立健全爱国卫生运动委员会组织(以下简称爱卫会),负责统一领导、组织、协调、指挥、监督爱国卫生工作。

　　爱卫会下设办公室,作为同级爱卫会的办事机构。具体履行下列职责:

　　(一)贯彻实施有关爱国卫生工作的法律、法规、规章和方针、政策;

　　(二)拟定本地爱国卫生发展规划、计划,并组织实施;

　　(三)组织、动员全社会开展创建卫生城市、卫生乡镇、卫生村庄、卫生单位和除害灭病等爱国卫生活动;

　　(四)制定爱国卫生工作有关标准和检查办法,组织实施爱国卫生监督检查、考核鉴定以及效果评价,指导、检查和督促本行政区域内各单位履行其承担的爱国卫生职责;

　　(五)开展社会卫生工作交流、合作和有关科学研究;

　　(六)表彰奖励爱国卫生先进单位和个人;

　　(七)承办其他爱国卫生工作。

　　第八条　爱卫会由各级卫生、市政管理、城市管理行政执法、交通、建设、规划国土、计划、财政、环保、工商、公安、经贸、旅游、农业、水利、劳动和社会保障、药品监督、教育、文化、新闻出版、广播电视等部门以及宣传、工会、妇联、共青团等单位组成,实行委员部门分工负责制。爱卫会成员部门应当按照各自的职责,共同做好爱国卫生工作。

　　第九条　机关、团体、部队、企事业单位和居(村)民委员会应设立爱国卫生组织,配备专(兼)职人员,在所在地人民政府统一领导和上级爱卫会指导下,开展爱国卫生工作。

　　第十条　卫生行政部门可以依法聘任兼职爱国卫生监督员。爱国卫生监督员在同级爱卫会办公室和卫生行政部门的指导下,对本行政区域内的爱国卫生工作进行社会监督。其职责是:

　　(一)对辖区内的爱国卫生工作进行监督、检查和指导;

　　(二)对违反爱国卫生工作有关规定的行为提出处理意见和建议;

　　(三)执行爱国卫生的其他工作任务。

　　第三章　制度管理

　　第十一条　爱国卫生管理实行行政首长负责制。坚持专业管理与单位管理相结合,做到领导落实、责任明确、措施到位。

　　第十二条　市、县(市、区)爱卫会应根据国家法律法规和政策规定,结合本地实际,制定切实可行、规范明确的地方性爱国卫生制度、标准、规范,并定期向社会公布。

　　第十三条　建立健全爱国卫生活动月和爱国卫生活动日制度。每年4月份为爱国卫生活动月,其他月份的第一个星期六为爱国卫生活动日。

　　第十四条　城市市容环境卫生管理部门应按照国家有关规定,制定城市市容市貌和环卫标准并依法组织实施。

　　第十五条　实行单位门前三包制度。门前三包实行责任书管理,各责任单位应在责任区醒目位置设置三包标志,做到“包卫生、包绿化、包秩序”,达到任务明确、责任具体。

　　第十六条　县(市、区)人民政府应按照国家卫生城市标准,制定创建规划,加强卫生基础设施建设,健全落实各项卫生管理制度,提高社会卫生管理和总体卫生水平,创建国家卫生城市。

　　第十七条　乡镇人民政府应结合村镇建设规划,开展改水、改厕及环境卫生综合整治,提高农村的环境卫生质量,争创卫生乡镇、卫生村、卫生户。

　　第十八条　单位应按照国家和本市规定的标准,搞好室内卫生和规定范围内的室外环境卫生,建立健全各项卫生制度,加强日常卫生管理。其基本卫生要求是:

　　(一)按规定设置卫生设施;

　　(二)单位责任区卫生和内部卫生管理有序,无乱堆、乱放、乱搭、乱建、乱贴、乱画现象,无卫生死角,不焚烧废弃物;(三)按规定的时间、地点和方式投放生活垃圾,无垃圾积存;(四)食堂卫生清洁,各类食品符合卫生标准;(五)厕所清洁卫生,防蝇设施完善,无蝇蛆和粪便积存,排污管道通畅,无污水、粪便冒溢;

　　(六)定期开展消灭老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂(以下简称“四害”)工作,完善预防控制措施,“四害”密度控制在国家标准以内;

　　(七)单位环境建设符合硬化、绿化、美化要求。

　　第十九条　社区居委会、物业管理公司应当加强对城区居民楼院卫生的管理,建立健全各项卫生制度。其基本卫生要求是:

　　(一)按规定设置卫生设施;

　　(二)定时清扫,保持卫生清洁;

　　(三)楼道、楼院无乱堆、乱放、乱搭、乱建、乱贴、乱画现象;

　　(四)不在楼道、楼院内饲养家禽、家畜等;

　　(五)楼院符合硬化、绿化和美化要求;

　　(六)楼院内的商店、饭店等单位的卫生和除“四害”工作达到国家规定标准;

　　(七)楼院内应当完善“四害”预防控制措施,定期开展除“四害”工作,“四害”密度控制在国家标准以内;

　　(八)楼院内住户阳台、窗外、门口不设置、悬挂和摆设有碍观瞻的设施和物品。

　　第二十条　乡镇驻地及村庄应当推行农村卫生城市化管理。其基本卫生要求是:(一)按规定设置卫生设施;(二)生活垃圾集中消纳处置,不乱扔、乱倒垃圾、污物;(三)道路平整,环境整洁,无土堆、粪堆及污水坑,草堆定点存放;

　　(四)庭院清洁,物品堆放整齐;

　　(五)村民饮用安全卫生水,使用卫生厕所;

　　(六)家禽牲畜实行圈养,村内不散养牲畜、家禽;

　　(七)完善“四害”预防控制措施,定期开展除“四害”工作,“四害”密度控制在国家标准以内。

　　第二十一条　市、县(市、区)、乡镇政府(街道办事处)、居(村)民委员会、有关部门和单位应当建立健全健康教育网络,采取多种形式开展健康教育工作,提高城乡居民的卫生健康意识:

　　(一)报纸、广播、电视等新闻媒体应当经常性地开展爱国卫生知识与健康教育宣传,并根据爱国卫生工作重点,适时开办专题栏目;

　　(二)机关、企业、事业单位及公共场所应当结合实际,设置健康教育和卫生知识宣传栏;

　　(三)学校应当按规定对学生进行健康教育,普及卫生知识;

　　(四)城区、镇、村主要街道设有固定的健康教育宣传栏或板报,定期更新内容。

　　第二十二条　单位和个人应积极参加爱卫会组织的爱国卫生月、爱国卫生日活动以及创建卫生城市(乡镇、村)和改水改厕、除“四害”等爱国卫生工作。

　　第二十三条　个人应当自觉维护公共卫生,遵守社会卫生规范。禁止下列不文明行为:

　　(一)随地吐痰、便溺,乱扔果皮、纸屑、烟头及各种食品包装等废弃物;

　　(二)乱贴乱画、乱搭乱建,乱倒垃圾、建筑渣土、污水、粪便等;

　　(三)携带犬、猫等宠物乘坐公共交通工具,进入城区市场、商场(店)、饭店、餐厅、医院、学校、展览馆、博物馆、影剧院、体育场(馆)、游乐场、候车厅、候机室及其他室内公共场所。

　　第二十四条　公共场所管理单位应当建立健全卫生管理责任制,负责搞好公共场所的卫生保洁。

　　各类公共场所以及新建、改建、扩建的公共场所卫生项目(包括空气、微小气候、水质、采光、照明、噪音、用具和卫生设施)应符合国家卫生部门颁布的卫生标准,并取得卫生行政部门颁发的卫生许可证。

　　第二十五条　火车站、汽车站、机场、商场等重要窗口单位,要保持环境卫生洁净。候车(机)室、影剧院、商场内要禁止吸烟,设置明显的禁烟标志并设吸烟室。

　　第二十六条　市区集贸市场坚持统一规划、统一标准、统一管理的原则,实行摊位进店、划行归市、定点定位经营。货台、货架、卫生设备和广告栏要摆放整齐。

　　第二十七条　集贸市场内及周围环境卫生保洁、绿化美化管理由经营、管理单位负责。

　　每处集贸市场应配有专职保洁人员,定位、定责、定时清理场地和厕所。垃圾日产日清,实行全日保洁。

　　第二十八条　食品的生产、经营,必须符合《食品卫生法》的有关规定。食品经营者必须持有卫生行政部门颁发的卫生许可证。

　　食品生产经营场所应保持卫生,食品无毒、无害,餐具消毒,销售直接入口食品,必须使用售货工具。

　　食品经营人员应当保持个人卫生,工作衣、帽穿戴整洁,每年进行健康检查,持健康证和卫生培训合格证上岗。

　　第二十九条　从事卫生杀虫与灭鼠工作的专、兼职人员,应当接受县级以上爱卫会组织的专业知识培训,经考试合格后上岗。申请设立灭防“四害”有偿服务专业机构的单位或个人,经工商行政部门登记注册后,应在5个工作日内持工商营业执照到所在地县(市、区)爱卫会办公室备案。

　　第三十条　卫生行政部门应当加强传染病防治,控制甲、乙类传染病疫情;负责组织城区除“四害”工作,“四害”密度控制在国家标准以内。

　　第三十一条　城市房屋拆除前,建设单位必须按国家和市的相关标准灭杀“四害”。

　　工程承建单位必须清除建筑工地内的“四害”孳生环境条件,开展灭防活动。

　　第三十二条　生产、加工、经营除“四害”药物、器械,必须符合国家有关标准,并依法办理审批手续,未经批准,不得生产、销售。

　　第三十三条　医院、疗养院、科研机构、屠宰场、生物制品厂、化学制品厂及其他产生有毒、有害废弃物的单位,必须按照有关规定,对废弃物进行无害化处理,严禁随意倾倒。

　　第三十四条　城市市区内禁止饲养家畜、家禽。经批准饲养的,应当按照有关规定严格管理,定期进行检疫和预防接种。

　　第三十五条　提倡全民戒烟。各级爱卫会要积极开展吸烟有害健康的宣传,鼓励创建无吸烟单位。

　　公共场所要严格执行《潍坊市公共场所禁止吸烟管理规定》。

　　第三十六条　环保部门应加强对建设项目污染、控制区域噪声污染及城市交通干线噪声的防治管理。对污染严重的项目要限期治理。

　　严禁任何单位和个人在城市上风向、人口密集区、水源地、风景游览区、名胜古迹地等建设污染环境的项目。

　　严禁在城区从事石棉制品、土硫磺、电镀、制革、造纸制浆、土炼焦、漂染、小炼油、有色金属冶炼、土磷肥、染料加工、农药、汞制品、砷制品、铅制品、放射性制品、噪声震动等严重扰民的建设项目。

　　第四章　监督检查

　　第三十七条　爱国卫生实行专业监督与群众监督相结合,社会监督与舆论监督相结合,重点监督和常规监督相结合的监督机制。

　　第三十八条　各级爱卫会应建立健全爱国卫生监控体系。将本地区爱国卫生制度执行情况、卫生态势、社情民意等纳入信息网络管理,并对爱国卫生情况进行专项分析和综合分析,作为政府管理与决策的依据。

　　第三十九条　各级爱卫会组织应建立健全监督举报制度,依法受理社会对违反爱国卫生规定行为的投诉,并及时予以处理,对重大问题实行反馈制度。

　　第四十条　各级爱卫会及其办事机构,要认真履行职责,定期、不定期地对各单位爱国卫生工作开展情况进行监督检查、考核评价。

　　第五章　奖励惩罚

　　第四十一条　各级政府及其爱卫会要建立健全爱国卫生奖惩与过错追究制度。

　　第四十二条　对在爱国卫生工作中取得显著成绩的单位和个人,由各级政府及其爱卫会给予表彰和奖励。

　　第四十三条　对已获得爱国卫生荣誉称号的单位和个人,经查实有弄虚作假或者卫生质量明显下降的,由授予荣誉称号的机关取消其爱国卫生荣誉称号。

　　第四十四条　在爱国卫生工作中有下列行为之一的单位和个人,由各级爱卫会予以通报批评:

　　(一)不履行爱国卫生职责和义务的;

　　(二)不参加爱国卫生活动的;

　　(三)未建立健全必要的卫生制度或者制度不落实的;

　　(四)对督导、检查中发现的问题不认真整改的;

　　(五)弄虚作假,搞形式主义的;

　　(六)违反爱国卫生工作规定的其他行为。

　　第四十五条　对违反爱国卫生责任制管理规定,在历次综合检查中连续3次排名末位,或在专项检查中被评为最差单位,而又未限期整改的,以及在爱国卫生工作中推诿扯皮、玩忽职守、不负责任,造成重大工作失误的,依照相关的责任追究办法进行处理。

　　第四十六条　对违反爱国卫生有关法律、法规、规章的规定依法应予处罚的,由爱卫会相关委员单位依法予以处罚。

　　对爱卫会委员单位不履行管理责任的,市、县(市、区)爱卫会有权责成其依法履行管理责任。

　　第四十七条　单位和个人违反本办法规定的,由卫生或有关行政执法部门依照国家有关法律、法规规定予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

　　第四十八条　爱国卫生执法人员应恪守职业道德,严格按照法律、法规规定执行公务。对滥用职权、徇私舞弊的,由有关部门给予行政处分;情节严重、触犯刑律的,由司法机关依法追究其刑事责任。

　　第四十九条　拒绝、阻碍爱国卫生执法人员执行公务或者打击报复举报人员,构成违反治安管理行为的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

　　第五十条　当事人对处罚决定不服的,可以在接到处罚决定书之日起60日内,向作出处罚决定机关的同级人民政府或者上一级行政机关申请复议,或者依法提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

　　第六章　附　　则

　　第五十一条　本办法自2004年8月13日起施行。