贵州省人大常委会


贵州省人民代表大会代表议案和建议办理工作条例
贵州省人民代表大会常务委员会
贵州省第九届人民代表大会常务委员会公告(第31号)


（2001年7月21日经贵州省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）


第一条 为做好省人民代表大会代表议案、建议（以下分别简称代表议案、代表建议）的办理工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的有关规定，结合我省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称代表议案，是指省人民代表大会代表（以下简称代表）依照法定的条件和程序，在规定时间内向省人民代表大会会议提出的属于省人民代表大会职权范围内的议事案。
代表建议，是指代表书面向有关国家机关提出的对各方面工作的建议、批评和意见，以及省人民代表大会主席团决定改作建议处理的代表议案。
第三条 代表在省人民代表大会会议期间可以向大会提出议案和建议，闭会期间可以向省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）提出建议，也可以直接向省人民政府及其所属部门、省高级人民法院、省人民检察院提出建议。
代表建议，可以一人提出，也可以数人联名提出。
第四条 代表提出的议案和建议，应当事实清楚，要求明确，一事一议。议案须写明案由、案据和方案；提出制定和修订地方性法规，应当附上法规草案和说明。
第五条 代表提出的议案，由省人民代表大会主席团决定是否列入会议议程。列入会议议程的议案，按《贵州省人民代表大会议事规则》的规定办理。
第六条 省人民代表大会主席团决定闭会后由省人民代表大会有关专门委员会办理的代表议案，有关专门委员会应当在大会闭会后3个月内，至迟不超过6个月提出审议结果报告，提请省人大常委会审议通过。
第七条 办理代表建议，实行分级负责、归口办理的原则。在省人民代表大会会议期间，代表提出的建议，由大会秘书处按其内容分别交由省人大常委会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和其他有关机关办理；在闭会期间，代表提出的建议，由省人大选举任免联络委员会交有关部门办理。
代表提出的建议，不属于国家机关职责范围的和代表本人及为他人转交的申诉材料，作为来信处理。
第八条 办理代表议案和建议是地方国家机关和组织的职责。承办单位必须尊重代表的权利，认真负责地办理。
第九条 办理代表建议，应当注重办理质量和实效，凡有条件解决的，及时解决；因条件限制暂时不能解决的，要纳入计划，创造条件予以解决；涉及上级部门的，应当反映情况，争取上级部门帮助解决；因各种原因难以解决或者不可行的，应当如实向代表解释清楚。
第十条 承办代表建议的单位应当建立健全办理制度，明确分管领导、承办机构和人员，落实办理责任。
第十一条 代表建议需要两个以上部门共同办理的，由交办单位负责协调，确定主办单位。主办单位和协办单位应当密切配合，认真办理，并及时答复代表。
第十二条 对不属于本部门职权范围的建议，承办单位应当在收到建议的10日内向交办单位说明情况，经同意后及时退回，再由交办单位重新确定承办单位，原承办单位不得自行转办。
第十三条 承办单位应当在收到代表建议的3个月内将办理结果书面答复代表。在规定时间内办理答复确有困难的，经交办机关同意后可以适当延长，但延长时间不得超过3个月。
代表对答复不满意的，由交办机关责成承办单位重新办理，重新办理时间不得超过30日。
承办单位对代表的答复，应当附上《办理代表建议情况征询意见表》，代表收到后应当认真填写，及时寄送交办机关。
对代表联名提出的建议，应当逐人答复每位代表。
对代表建议的答复，同时报送省人大选举任免联络委员会并抄送代表的选举单位备案。
第十四条 省人大常委会应当加强对代表建议办理工作的督促检查，必要时可以组织代表对办理工作进行视察和检查。
第十五条 省人大常委会办公厅、省人民政府办公厅、省高级人民法院、省人民检察院应当在省人民代表大会闭会后6个月内将办理代表建议的情况报告省人大常委会。省人大选举任免联络委员会年终向省人大常委会书面报告办理代表建议的情况，并印发下一次省人民代表大会会议备案。
第十六条 对办理工作成绩显著的单位和人员，省人大常委会应当给予通报表扬或者表彰。
对办理工作敷衍塞责、相互推诿、造成损失或者对代表进行指责的，由省人大常委会给予通报批评，情节严重的由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；对代表进行打击报复的，依法追究责任。
第十七条 省以下地方各级人民代表大会代表议案和建议办理工作，可以参照本条例执行。
第十八条 本条例自公布之日起施行。


2001年7月21日
二审民事审判效率问题探讨　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　莫宗艳

一、文书送达效率制约因素
　　根据民事诉讼法第一百五十条的规定：“原审人民法院收到上诉状，应当在五日内将上诉状副本送达对方当事人，对方当事人在收到之日起十五日内提出答辩状，人民法院在收到答辩状之日起五日内将副本送达上诉人。原审人民法院收到上诉状，答辩状，应当在五日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院”。从上述法律规定可以看出，原审人民法院在收到上诉状之日起，到将原审全部案卷和证据移送二审法院，期间由于送达上诉状副本，等待答辩状和送达答辩状副本等工作需花费将近一个月的时间(实践中如用邮寄方式送达往往所需时间更长)，此时二审人民法院对该案的情况还是一无所知，并且在实践中这段时间既不算在一审审理期限以内，也不能算在二审审理期限内，不能归责于一、二审法院，却严重地影响到审理的期限。因此，对这一作法应改为原审法院在收到上诉状并收取上诉费后无需等待被上诉人答辩，就应将案卷和证据立即移送二审法院，由二审法院进行收取答辩状和送达答辩状副本的工作，这样，就能使法院移送案件的工作在收取答辩状期间内进行，而无须待收到答辩状后才开始移送，尽量减少法律文书滞留原审人民法院的时间，且能使二审人民法院尽快熟悉案情，尽快审结案件。
　　另外，制约文书送达的效率还涉及到“公告送达”的问题：首先，从公告送达的期限来看，根据民事诉讼法第八十四条的规定，公告送达的期限为六十日，设想某一因受送达人下落不明，或者因其它方式无法送达而需公告送达，并且又历经一、二审的案件，那么，一、二审程序中需送达起诉状、一审开庭传票、一审判决书、上诉状副本、二审开庭传票、二审判决书等法律文书，如果每一环节均公告送达。那么一、二审审理期限势必很长，规定审限就变得毫无意义，因此，应明确规定，此类案件在一审开庭前已经公告的，往后的各环节均不再予以公告，以免因公告而拖延诉讼时间；其次，从公告送达的方式来看，公告送达消息主要登载在《人民法院报》等法律专业报纸上，而《人民法院报》等报刊发行量有限，且定期公告专版同时有几百条公告消息，很难引起人们的注意，背离了公告送达的初衷，意义不大，因此，公告送达应着重采取在法院的公告栏及受送达人原住所地张贴的方式，其效果较为明显。
二、交纳上诉费的期限问题
　　最高法院的有关批复规定：“上诉人在向原审人民法院提交上诉状时预交上诉费，如当时不交的，原审人民法院应通知上诉人在五日内预交，逾期不交的，按自动放弃上诉处理。”对交纳上诉费的期限作了明确规定。但在审判实践中，原审人民法院往往只重视在上诉期限内是否收到上诉状，而对于及时通知上诉人预交上诉费及严格监督上诉费交纳是否逾期等问题却疏于监管，致使许多上诉人在交纳上诉状后，不按期限交纳上诉费也没有被按自动放弃上诉处理，或已逾期多日方予以处理，影响了一、二审诉讼程序的衔接。因此应加大对上诉费交纳期限的监督力度，严格按法律办事。
三、案卷材料及时移交问题
　　民事诉讼法虽然规定了原审人民法院将全部案卷移交二审人民法院的期限，但对于案卷到达二审法院后，何时送交主办法官处办理却没有明确规定。由于法院实行的是立审分开制度，一审案卷呈送至二审法院立案庭后，如果滞留时间过长，势必也影响到效率的问题，因此，应制定规章制度明确立案庭移送案卷材料的时限，另外，立案庭将案卷材料移送到审判庭室后，负责分配案件的庭长也应将材料立即送交主办法官，不得有所滞留。
四、审查是否应当开庭
　　我们知道，开庭审理案件是一审诉讼的必经程序，需要花费一定的诉讼时间，而二审案件不是必须开庭审理，如果合议庭经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。因此，审理二审案件涉及到一个有选择开庭的问题，如果审查得当，则可以提高二审审判效率。实践中，我认为以下四种类型的二审案件可以不开庭审理：(1)一审事实清楚，仅适用法律错误的案件；(2)一审经公告受送达人未到庭的，不再开庭，改为询问一方当事人；(3)双方当事人争议不大，并且容易处理的案件，也不需要开庭；(4)属于同一法院审理的同种类型的案件，并且对该类型案件处理原则一致的，也不需要全部开庭审理。
五、通知开庭的问题
　　在二审民事案件的审判实践中，也时常发生因通知当事人开庭方法不得当而拖延诉讼时间的问题。由于通常单纯采用书面通知当事人开庭方式，若一方当事人没有接到通知或不能及时接到通知，则会造成一方当事人到庭而另一方当事人没有到庭因而无法按期开庭情况，只能另择时间开庭，如此既延误时间，又增加当事人负担，因此，在通知开庭的方式上应力求通过原审法院帮助(如告知电话号码)，采取电话通知和书面通知相结合的方式。另外，在委托外地机关送达开庭传票时，常有超过开庭时间方交受送达人签收的情况，影响当事人诉讼权利的行使，也延误了诉讼时间，因此，如委托送达开庭传票，应在信封封面上注明“须于×日前送达”的字样，以免造成延误。
六、文本数量影响效率问题
　　民事诉讼法虽然规定了当事人提交上诉状及答辩状副本的数量标准，但在实践中屡屡出现当事人提交上诉状和答辩状副本的数量不够，法院通知补交的情况，这也延误了一定的诉讼时间。为此，建议在一审判决书和二审应诉通知书中注明提交上诉状和答辩状副本的数量为当事人总数基础上一律增加三份，以资备用，从而杜绝需补交上诉状和答辩状的情况发生。
　　七、“庭前会议”制度影响效率问题
　　近年来，随着民事审判方式改革的推行，法院系统试行了审理案件的“庭前会议”制度，目的是通过双方当事人提前交换证据，有利于查清案件事实。但在审判实践中，推行“庭前会议”制度不仅没有达以预期的效果(比如庭前会议已核对的证据开庭时仍然进行核对)，反而增加了当事人应诉的负担延误了诉讼时间。为此，应规定庭前会议制度只适用于比较复杂，证据材料较多的案件，而对于案件简单，证据材料不多，经一次开庭就可以质证完毕的案件不需经过“庭前会议”这一程序，以期提高审判效率。
八、二审开庭审理的效率问题
　　对于有必要开庭审理的二审案件，提高庭审的效率也就是在保证庭审质量的基础上缩短庭审时间的问题，直接涉及到当事人对诉讼投入时间及精力的多寡，也是双方当事人普遍关注的。下面分阶段逐一讲述：1?开庭审理时，核对当事人身份，宣布审判人员、书记员名单，告知当事人有关诉讼权利义务的阶段应简明扼要，当事人具体诉讼权利义务不必一一宣读，只说明已书面告知有关权利义务，以便尽快进入庭审实质内容阶段；2?在陈述诉请及答辩阶段，审判长应告知当事人只讲诉讼请求及主要观点，不必涉及具体的论据。如当事人照念上诉状或答辩状，审判长应予制止，书记员记录为“事实及理由同上诉状或答辩状”的字样；3?在法庭调查阶段，审判长应首先逐一询问双方当事人一审判决所认定事实有无异议以及除一审认定的事实外，还有没有与本案有关需要二审法院加以查明和认定的事实；其次根据双方当事人的回答列明法庭调查的焦点问题，并征求双方当事人的意见，对于一审判决已经查明并且双方当事人均无异议的事实不再列入调查范围；最后根据列明的焦点问题逐一引导双方当事人举证和质证，这样，既节省了法庭调查的时间，又做到条理明晰，一目了然，对于实现法庭调查阶段的高效率大有裨益；4?法庭辩论阶段，应首先由审判长在总结调查阶段情况的基础上指明辩论焦点，该辩论焦点应侧重于调查阶段仍有分歧的焦点以及法律适用、法理问题等，而对于经调查双方当事人已无异议的焦点问题不再列明；其次，双方当事人进行辩论时应以双方当事人及代理人将自己主张的观点阐述清楚为原则，既让双方当事人将道理辩明，讲清，又不允许当事人多次重复观点及理由，把握好其中的“度”，避免辩论阶段的冗长；5?在最后陈述阶段，审判长对双方当事人言明如双方在辩论阶段的观点没有改变，则只需用简明的语言原则上表明对本案的态度即可，不必要重复辩论阶段已陈述过的具体观点及意见。6?调解阶段，审判长应首先分别征询双方当事人是否愿意调解，如均表示愿意才分别询问调解的条件，如果有一方或双方表示不愿意调解，则没有必要询问调解条件，这样避免了一方当事人提出具体调解条件后，另一方当事人不愿意调解的情况，节省调解阶段所需时间。
九、合议案件阶段的效率问题
　　在案件休庭后，影响案件及时合议的因素主要有：等待当事人补充证据，需要法院进一步查证有关事实，对专门性问题需要鉴定，长时间写不出案件审查报告，不易召集合议庭成员或领导合议讨论案件等，针对上述问题，我认为在这一阶段应力争做到：(1)审查是否必须鉴定，如需鉴定也应与鉴定单位订明鉴定时间，避免鉴定时间无限期拖延；(2)对当事人需补充的证据应明确限定时间，过时不候；(3)如需外出查证应及时安排时间；(4)书写审查报告可以简明扼要，与一审判决书相结合，侧重于庭审焦点问题及二审重新认定的事实和适用的法律，对于一审判决已经认定二审又没有变更的事实，可以言明参见一审判决书，而不必连篇累牍的面面俱到；(5)由庭长进行统筹兼顾，合理安排庭室人员及时合议案件。
十、案件汇报方式效率问题
　　主办法官除须向合议庭汇报案件外，有时还要向本庭庭长、主管副院长等领导汇报审批，如系重大、疑难案件，院长提请审判委员会讨论时，还需向审委会汇报，因此，采取何种方式进行案件汇报也是提高二审审判效率的一个重要环节。有些情况比较复杂的案件，由于负责汇报案件的法官在介绍情况时不能突出重点，流于泛泛而谈，使得听取汇报的领导或审委员会的成员们迟迟不能进入“角色”，直至汇报完毕时仍往往“一头雾水”，影响了案件汇报的效率。为此，建议法官在进行案件汇报时遵循五个步骤进行；1?介绍案件的双方当事人名称、案由及基本法律关系；2?简单介绍案件的基本争议焦点；3?按发生时间先后顺序介绍案件的基本事实情况；4?结合案件的争议焦点和基本事实，分别具体说明每一争议焦点双方当事人的意见；5?以争议焦点为基本脉络汇报自己的或合议庭的评议意见。这样，既做到节省汇报时间，又条理明析，突出案情重点，大大提高案件汇报的效果。
十一、制作二审判决书的效率问题
　　二审民事案件的审判人员由于受传统判决书格式的影响，在制作判决书时，普遍缺乏二审的特点，与一审判决书雷同，不利于提高二审判判书的文书质量及制作效率，综合起来，表现为以下几方面：(1)在陈述原审法院判决意见及上诉人观点部分，不应拘泥于严格的形式，“上诉人某某不服判决意见及上诉称”这句话本身很难涵盖上诉人的全部观点，应改为“上诉人不服一审判决，请求及理由如下：”的形式，这样更为灵活自如，更便于陈述上诉人的上诉请求及理由；(2)“经审理查明”部分，当前大量存在照抄一审判决书中查明事实部分内容的现象，这样既无法保证二审判决书的质量，也助长了二审法官的依赖和懒惰心理，必须加以改革。还有的二审判决书虽未照抄一审判决查明事实部分的文字，但没有突出与一审判决相异部分，当事人需对照一审判决书才能看清两审的判决书对查明事实部分是否有变化，不便于当事人明察二审事实内容的变化情况，因此，这部分陈述应充分体现二审判决书的特点。具体说来，如二审所查明的事实与一审查明的事实没有任何出入，则只需在二审判决书中注明：“一审所认定的事实均属实，本院也予以认定”的语句即可；如二审所查明的事实与一审所查明的事实有少量出入，可用“一审判决除以下方面有误外，其余均予认定”的语句，并随后具体指出一审判决有误的部分；如二审所查明的事实与一审所查明的事实大部分或全部不相符合，才需全部重写。(3)对“本院认为”部分，不应当每一份判决书均以“本院认为”四字统揽该部分的内容，而应当灵活文字的表现形式；另外，这部分内容也应体现二审判决的特点，应针对一审判决的对错，上诉人上诉理由的正确与否，反映出作出二审判决的事实及法律根据以及逻辑推理过程，目的是使当事人通过该部分的文字，能充分了解到法院已就其上诉的事实及理由进行了审查和裁判，并能理解法院的整个思维过程，具体的要求就是当一审判决正确时，对一审法院的判决意见予以肯定，没有必要重复或照抄一审判决意见，将重点放在对上诉人的上诉请求及理由的审查裁判上面，如一审判决有误，则重点放在不同意一审判决的理由的说明，总之，应明确二审程序是“裁判的裁判”，形式上不要拘于一格，也可以以要点方式表达问题。
十二、逐级上报制度效率问题
　　二审民事案件经书写判决书后，尚要经庭长及主管副院长审核签字，也就是判决书的逐级上报。在审判实践中，案卷在庭领导及院领导处滞留时间过长导致时效变得毫无意义的例子俯拾皆是，不足为怪，这严重影响二审审判高效率的实现，今后应明确案卷在庭领导及院领导处滞留时间，或探讨提高效率的其它方式，把住实现二审审判高效率的最后一道关口。
　　在民事审判方式改革不断向纵深发展的今天，深入研究制约审判效率的因素及相应对策，有其特殊的意义。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，这一脍炙人口的诗句常令我想起为实现审判高效率而跋涉在漫漫征途上的人们，这一征程虽前途光明却道路曲折，但是，只要我们不断求索与努力，终会迎来光明的明天。
　　(作者单位：广西壮族自治区高级人民法院)