国务院


国务院关于徐州市城市总体规划的批复

国函〔2007〕118 号


江苏省人民政府：
你省《关于报批徐州市城市总体规划的请示》收悉。现批复如下：
一、原则同意修订后的《徐州市城市总体规划（2007年—2020年）》（以下简称《总体规划》）。
二、徐州市是陇海—兰新经济带东部的中心城市，国家历史文化名城。要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好徐州市城市规划、建设和管理的各项工作。要加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，有重点地发展特色产业，按照合理布局、集约发展的原则，不断完善公共服务设施和城市功能，逐步把徐州市建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态良好，具有地方特色的现代化城市。
三、科学引导城市空间布局。在《总体规划》确定的3126平方公里的城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。以调整、改造、挖潜为主，逐步完善中心城区功能，强化中心城区与周边城镇的经济联系。要按照城乡统筹发展的要求，根据市域内不同地区的条件，有重点地发展县城和基础条件好、发展潜力大的建制镇，逐步形成布局合理、功能明确、结构完善的市域城镇体系，促进农业产业化和农村经济快速发展。
四、合理确定城市人口和建设用地规模。到2020年，主城区城市人口控制在200万人以内，城市建设用地控制在180平方公里以内。具体规模要与你省省域城镇体系规划和土地利用总体规划相衔接。要根据《总体规划》确定的城市空间布局，积极引导人口的合理分布，防止人口规模盲目扩大。根据徐州市环境、资源的实际条件，坚持集中紧凑的发展模式，切实保护好耕地特别是基本农田。重视集约和节约利用建设用地，合理开发城市地下空间资源。
五、完善城市基础设施体系。要加快交通基础设施建设，建立公路、铁路、水运相协调的对外交通运输体系。建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通系统。统筹规划和建设城市给水、排水、污水和生活垃圾处理等基础设施。充分重视城市防灾工作，加强大型防灾骨干工程和信息系统的建设，建立健全包括消防、防洪、抗震和人防等在内的城市综合防灾体系。
六、建设资源节约型和环境友好型城市。城市发展要走节约资源、保护环境的集约化道路，坚持节流、开源、保护并重的原则，节约和集约利用资源，依靠科技进步，大力发展循环经济，切实做好节能减排工作。要严格控制高耗能行业的发展，强化工业、交通和建筑节能。要按照减排目标，明确责任主体，落实工作措施，严禁新增污染源，下大力气治理现有污染源，严格控制污染物排放总量，提高污水处理率，确保“南水北调”工程水质。坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划，严格按照规划提出的各类环保标准限期达标。要提高水资源利用效率，建设节水型城市，加强水源地的保护，严格限量开采地下水，控制地面沉降。要保护好风景名胜区及自然保护区，实施自然生态环境保护工程，提高绿化覆盖率，实现生态良性循环。
七、切实改善城市人居环境。要坚持以人为本，创建宜居环境。统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小户型普通商品住房的建设目标纳入近期建设规划，确保城市廉租住房和经济适用住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。根据城市的实际需要与可能，稳步推进城市危旧房改造，提高城市居住和生活质量。
八、重视历史文化和风貌特色保护。要保护好市域范围内各级文物保护单位、地下文物埋藏区，划定保护范围和建设控制地带。采取有效措施，保护好古城格局及户部山、回龙窝、云龙山等历史文化街区，优秀近现代建筑，泉山、拉梨山等山体，逐步治理故黄河、京杭运河等水体，形成山、水、城、湖为一体的山水园林城市。
九、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明和精神文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是徐州市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展“十一五”规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围，包括各类开发区在内的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施，市级城市规划管理权不得下放。驻徐州市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持徐州市人民政府的工作，共同努力，把徐州市规划好、建设好、管理好。
徐州市人民政府要根据本批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和建设部要对《总体规划》实施工作进行指导、监督和检查。

国 务 院
二○○七年十一月十四日
浅析举证责任的性质

事物的性质就是指一事物区别于另一事物的根本属性，进一步说就是指该事物以何种方式区别于其它事物而存在。举证责任与其它事物一样有其特有的属性，在学理界对此研究的学说颇多，有权利说、义务说、败诉风险负担说、法律风险分配说等等。而笔者认为，举证责任首先是一法律上的责任，即法律责任，其次它是因未能履行法定的举证义务而须承担的一种法律责任。完整表述为：当事人因未能履行法定的提出证据之义务须承担的一种法律上的不利后果。
一、法律责任的含义及引发的原因
要研究举证责任必须要弄清法律责任的性质，如果不能弄清法律责任的性质，那么对举证责任的研究也是图劳的，只会得出不确切、不明白的结果。而要研究法律责任就离不开探讨责任一词的含义，责任一词被人们广泛使用，但语境不同含义不同，下面从不同语境简述一下责任的含义。
（一）责任在不同语境中的含义。
1、责任指份内应做的事，即份内之事。如“制止违法犯罪是我们公安干警的责任”，又如“我们应尽到做父母的责任”。这里责任的含义与义务的含义相同，表达义务的意思。
2、责任指导致未能做好份内之事的过错或过失。如“对这件事的发生，我们大家都有责任”，又如”不掩饰责任是一个党员的基本素质”。这里责任的含义是过错。
3、责任指因未能做好份内之事所引发的不利后果。如“他违了法犯了罪就应当被追究责任”，又如“如果不负任何责任，这样的处罚又有什么意义”。这里责任的含义是不利后果。
（二）法律责任的含义
法律责任是责任的一种，它指法律之上的责任，但它的含义也离不开汉语的基础含义。正如英国哲学家大卫•休谟所说：“法的世界肇始于语言”。德国法学家A•考夫曼、N•麦考富克更是说：“法学其实不过是一门法律语言学”。法律离不开语言，没有语言就没有法律。确定法律责任一词的含义不能脱离汉语语义而凭空想象，只能源于汉语语义，因而就其含义的确定只能在前述关于责任的三种语意中去发现。法律责任与一般意义上的责任不同，在责任之前加上限定词法律，就使这一责任特定化，法律责任就成为了法律的专业术语，而作为法律专业术语有一个很重要的特征就是词义的单一性，不管立法、司法、执法等各处均要求它的含义一致，因而汉语中的三个意思，不可能在法律责任的含义中并存，只能选择其一。笔者认为：从我国法律的规定来看选择了前述三种语意中的第三种作为它的含义，即法律责任是指法律上的不利后果。许多法律都设有“法律责任”一章，很显然这不是指的法律上的义务或过错，而是直指法律上的不利后果。如《民法通则》第六章“民事责任”分别规定了违反合同的后果，侵权的后果及承担后果的方式；又如《合同法》第七章“违约责任”就是规定违约后将会承担哪些不利后果，如支付违约金、定金、赔偿损失等等；再如《价格法》第六章“法律责任”中第四十条规定：有违其法十四条者将被处没收、罚款等处罚，此几项处罚均是法律上的不利后果，而非当事人应遵守之义务，十四条规定的内容才是义务，违反了十四条之义务才产生了四十条的责任（不利后果）。可见法律责任的含义是指法律上的不利后果或称为不利的法律后果。
（三）引发法律责任的原因
法律责任既然指一法律上的不利后果，那么它就代有强制性，靠国家强制力支持和保障，当事人承担它就需要有原因，因为不利后果是对当事人利益的减损，国家要从法律的角度对人的利益予以减损，必定要有原因，如剥夺自由判刑去坐牢，肯定是有违了刑法，否则若没有原因就判人以刑只会造成随意出入人罪。笔者认为引发法律责任的原因是违反义务，义务是责任的前提。我国民法通则第一百零六条规定：违反合同义务和其他法定义务将承担民事法律责任，可见引发责任的原因是违反义务，而这些义务规定于各个民事法律之中或由当事人在合同中约定，违反这些民事义务，将会承担民事法律责任。在刑法上虽未有此明确表述，但实际也表述了违反刑事义务是引发刑事责任的原因之意思，如《刑法》对盗窃、抢劫等犯罪的规定就是以不作为的方式对义务作出的规定，而对渎职等犯罪的规定又是以作为的方式对义务作出的规定，只要做到相应的不作为或作为就是履行了义务，就不会承担规定的责任（徒刑、拘役等），这就是刑法设定的义务，履行这一义务就不会引发刑事责任。从上可知，义务构成了责任的前提，违反了义务才承担责任，没有义务就没有责任。
二、举证的性质
在关于举证责任性质的学说中有两个有代表性的学说，一为义务说，一为权利说。义务说认为举证责任是当事人在诉讼中就事实主张而生的义务。权利说认为举证责任是当事人在诉讼中享有的一项权利。这两种学说把举证的责任直接等同于义务或权利，认为此责任要么是权利，要么是义务。但从文前的论述可知，举证责任指的是一种法律上的不利后果，而权利是指行为人的行为自由，义务是指行为人的行为约束，它们指的是行为而非后果，而责任不是行为，它们不能互相等同，各是各的范畴。笔者认为关于举证责任性质的义务说、权利说探讨的实质不是举证责任的性质，而是举证的性质，是对举证行为性质的研究学说。此二学说在此作了一个跨越，所以造成了误区。举证之举是指提出，证是指证据，举证就是提出证据，它是一种行为，它既有是义务的可能，也有是权利的可能，如受教育就是如此，受教育在不同情况下可分别为权利或义务。
（一）在法律没有规定举证为义务时，举证是各方当事人的一项权利。
法律规定当事人有维护自身利益的权利，在诉讼中表现为：原告有请求的权利，被告有抗辩的权利。既然法律肯定起诉请求权和应诉抗辩权，那么必定认同了当事人主张事实，提出证据支撑的权利，因为若不认同此权利，请求权和抗辩权就是空洞的和无法实现的，没有提出证据的权利，就无法固定自己需要的事实，没有事实又何谈请求权、抗辩权呢？连明确事实的权利都没有又何来维护自身利益呢？可见举证对原、被告双方而言必定是一项不可缺少的权利。而对此举证性质权利说持相反意见的观点所据理由有二。
1、举证既然是一项权利，那么权利若被放弃就不应产生什么不利后果（责任），但原告若放弃则会败诉。
反驳理由：A、原告败诉不是不利后果。在社会的非法律执业人员中多有这样一种心理预设，即去打官司的人多有冤屈，若打了官司没有赢就是亏了，那么就是没有得到救济，这一心理预设对法律执业人员也产生了巨大影响，但这却是不对的。因为原告的“天理良心”也要有证据证明，也要在法律上能成立，否则只会败诉。假设有一人去诬告他人，去滥讼，他没有证据可举，他放弃举证权利，被判败诉，能说他利益损失了吗？能说他得到了不利后果吗？他在打官司前打官司后都一样，利益没损失。反之又想，法院能判原告败诉，就是因为原告没有举证，没有证据原告又凭什么说他有某种权利存在，又凭什么说此权利需要救济。这一心理预设在许多人思想中造成了误区，总是假定原告若败诉，权利就无法救济，但证据都没有，又凭什么认定原告有权利，且应当被救济呢？因而原告因放弃举证或举证不合标准而败诉，从法院的角度看实际是法院对原告无权利需救济之事实的认定，原告败诉利益与诉前无损，不产生任何不利后果。B、作为判断不利后果（责任）的参照物不正确。相反意见观点认为原告败诉即是原告获得不利后果，它是以原告诉求的利益加上原告诉前所有的利益之总和为参照物（诉求利益＋诉前利益），若被判败诉，他所有的利益就比此总和少（少了诉求利益），这就是不利后果（责任）。而笔者认为此中的比较应以诉前利益为参照物，不应包括诉求的利益，因为诉求的利益是需要证据证明才能获取的，这一块利益不是原告所固有的，只是一种可能。而不利后果应是指对诉前已有利益的减损，如被告败诉被判赔偿，他是从诉前已有利益中去承担赔偿，这才是得到了不利后果，而原告放弃举证被判败诉，诉前利益无损，不能看作得到了不利后果。
从此点的辩析可知，原告方无论举证与否，均不可能承担责任。因为原告若胜诉，利益增加不是获得不利后果（责任）；若败诉，从以上辩析可知也不能认为是获得不利后果（责任），因而对原告来说不可能有不利后果的出现。既然原告不具承担责任的可能，那么对原告举证行为就只能设定为权利，因为如果设为义务，原告不履行此义务即不提出证据，却又不承担责任，这种义务就不是义务，义务必定与责任相联系，它由责任作为义务的救济和担保。
2、举证若是权利，那么权利是相对于义务而言的，应有对应的义务人，而享有举证权利的人没有对应的义务人。
反驳理由：笔者认为有与之对应的义务人，他们是法院、对方当事人及其他人。法院负有保障当事人行使举证权的义务，不得取消和限制当事人的举证权，对方当事人和其他相关主体也负有此义务，此就如同所有权的义务人也不特定，是除所有权人以外的一切人，可见举证权利人是有对应的义务人的。从上可知，举证应当是当事人普遍享有的一项权利。
（二）在法律特别规定举证是义务时，它就是被规定主体的义务，但就其它主体而言仍旧是一项权利。
前文的第（一）项是谈的一个普遍规定，举证首先是各方的权利，其次在法律有明确规定时才是义务，这是对举证性质的特殊规定。如《民法通则》第一百二十三条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的不承担民事责任。”举证证明损害是受害人的故意造成的才可免除民事责任，反之，不能举证证明是受害人的故意造成的就应承担民事责任，举证证明受害人的故意是高度危险从业人的义务，不能履行此义务就要承担相应的民事责任。举证在此就成为了义务。犹如文前所提到的受教育一样，一般情况下，家长和小孩在受教育方面都是自愿的，若外部干涉其受教育，他们就会把受教育作为权利予以主张，而在某些情况，它又成了义务，当家长有条件让小孩受教育，但居于读书无用或重男轻女等思想，阻碍小孩受教育时，国家就会把此作为义务强制其接受。可见某一行为是根据不同情况或不同需要由法律去设定它的性质的。当法律所要维护的利益需要时，就可将举证设定为义务，并可设明举证义务的承受人是谁和义务的范围及程度，也就是指的举证义务的分配。
综上所述举证责任性质可归纳表述为：举证责任是一法律责任，是当事人未能履行举证义务而引发的法律上的不利后果。
三、对举证责任分配和举证责任倒置的澄清
本文主要是谈举证责任的性质，但若对举证责任的性质赋予了新的内容，对举证责任的分配必定要重新去认识，因为二者紧密相关，所以就分配这一关键问题，笔者在结合对举证责任性质认识的基础上谈一下自己的观点。
（一）分配的应当是义务而非责任
谈到分配，主流学说以举证责任分配为提法，而笔者认为应以举证义务分配为提法。因为从文前可知，举证责任源于举证义务，法律并不直接确定责任，而是先规定义务，由义务引发责任。如《合同法》第四章“合同的履行”中第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”，这是对当事人依约履行义务的规定，之后第七章“违约责任”中第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”，不按合同履行义务就将承担违约责任，此就为义务规定在先，责任规定在后。又如《合同法》第六十八条第一款规定：“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。”此款将举证义务负于行使不安抗辩权的一方当事人，紧接着该条第二款规定：“当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任。 ”，此第二款对不履行第一款举证义务所引发的责任予以了规定，规定由行使不安抗辩权的当事人承担责任。可见法律是先规定义务，后规定违反义务的责任，所以在举证中分配的实际是义务，只要分配了义务也就明确了责任。另从无义务就无责任的角度去思考，若径直分配了责任，而不分配义务，那么责任就成了无源之水，无本之木，没有前因哪来后果，分配的应当是义务。
（二）举证责任（义务）不存在倒置
倒置问题实质也是一个分配问题，所以据前（一）点论述，此处应是讨论举证义务倒置的问题。笔者认为举证义务不存在倒置。倒置是相对于正置而言，即先有了正置才有倒置。就举证义务而言，先就需要法律设定了举证义务的正置，如举证义务先规定在原告方，而后又倒置到被告方，由被告方承担举证义务，或从被告方倒置到原告方，但这种倒来倒去的情况实际是不存在的。因为第一，法律从未规定过一个相对应的正置与倒置义务，而是直接规定举证义务由谁承担，如许多人公认的倒置条款：《民法通则》第一百二十三条至一百二十七条，都是明确规定由谁来承担什么举证义务，而非先有个正置规定，而后又反方向作一个规定；第二，从本文第二点第（二）项第1点的辩析结论可知，举证义务只可能在被告一方，原告一方没有承担举证义务的可能，因而举证义务的倒置也失去了可能，它不能在原、被告双方间倒来倒去，而只能存在于被告一方。

重庆市渝中区人民法院
谢 侃