山东省行政投诉办法
山东省人民政府
山东省人民政府令第237号
《山东省行政投诉办法》已经2011年5月30日省政府第102次常务会议通过，现予发布，自2011年8月1日起施行。
省 长 姜大明
二○一一年六月二十二日
山东省行政投诉办法
第一章 总 则
第一条 为了规范行政投诉工作，维护公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 县级以上人民政府及其工作部门负责行政投诉工作的机构(以下简称行政投诉工作机构)处理公民、法人和其他组织(以下简称投诉人)对本省行政机关及其工作人员(以下简称被投诉人)行政行为的投诉，适用本办法。
法律、法规对行政投诉另有规定的，从其规定。
第三条 行政投诉工作坚持有错必纠，教育与惩戒相结合的原则；实行分级管理、各负其责、监督检查与改进工作相结合的工作方法。
第二章 机构与职责权限
第四条 县级以上人民政府行政投诉工作机构设在同级监察机关，在本级人民政府领导下开展工作。县级以上人民政府工作部门应当确定行政投诉工作机构，负责行政投诉工作。
上级行政投诉工作机构对下级行政投诉工作机构的工作进行指导、协调和监督。
第五条 县级以上人民政府行政投诉工作机构负责受理、调查和处理对本级人民政府工作部门及其工作人员、本级人民政府及其工作部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员的投诉。
县级以上人民政府工作部门行政投诉工作机构负责受理、调查和处理对本部门工作人员的投诉。
上级行政投诉工作机构在必要时，可以处理下级行政投诉工作机构管辖范围内的投诉事项。
第六条 行政投诉工作机构有下列权限：
(一)要求被投诉人提供与投诉事项有关的文件、资料，并就被投诉的事项作出说明；
(二)要求与投诉事项相关的单位和个人协助调查；
(三)要求被投诉人在规定时限内履行或者正确履行法定职责；
(四)责令被投诉人停止违反法律、法规、规章和人民政府决定、命令的行为；
(五)要求被投诉人对所造成的危害采取必要补救措施；
(六)根据管理权限提出责任追究建议。
第三章 受理范围及受理形式
第七条 行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)没有法定行政许可依据的；
(二)擅自改变行政许可的实施机关、条件、期限的；
(三)违法委托实施行政许可的；
(四)违反法定程序实施行政许可的；
(五)违反法定程序实施行政许可监督检查的；
(六)违法收取行政许可实施或者监督检查费用的；
(七)提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求的；
(八)擅自改变已经生效的行政许可决定的；
(九)其他实施行政许可违法违纪的情形。
投诉人对行政机关及其工作人员办理非行政许可审批事项及其他行政服务事项的投诉，参照前款规定执行。
第八条 行政机关及其工作人员在实施行政处罚过程中，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)没有法定行政处罚依据的；
(二)擅自改变行政处罚的行为、种类和幅度范围的；
(三)违法委托实施行政处罚的；
(四)违反法定程序实施行政处罚的；
(五)违反法定时效实施行政处罚的；
(六)对同一个违法行为重复实施罚款的；
(七)对当事人实施行政处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的；
(八)违法自行收缴罚款的；
(九)对应当给予行政处罚的违法行为不予处罚，致使公民、法人和其他组织的合法权益，公共利益和社会秩序遭受损害的；
(十)其他实施行政处罚违法违纪的情形。
第九条 行政机关及其工作人员在实施行政强制过程中，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)没有法律、行政法规依据实施行政强制的；
(二)改变行政强制对象、条件、方式的；
(三)违反法定程序实施行政强制的；
(四)扩大查封、扣押、冻结范围的；
(五)使用或者损毁查封、扣押的场所、设施或者财物的；
(六)在查封、扣押法定期限内不作出处理决定或者未依法及时解除查封、退还扣押物品的；
(七)在冻结存款、汇款法定期限内不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的；
(八)其他实施行政强制违法违纪的情形。
第十条 行政机关及其工作人员在实施行政征收过程中，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)未经法定程序批准，增加征收项目，扩大征收范围，改变征收标准的；
(二)不告知被征收人法定救济权利和途径的；
(三)按照规定收取押金、保证金等，在所办理事项处理完毕后，拖延或者拒不退还的；
(四)不按照规定收费，或者收费后不实施管理行为以及不提供相应服务的；
(五)其他实施行政征收违法违纪的情形。
第十一条 行政机关及其工作人员在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)不按照法定程序、时限或者超越法定权限实施检查的；
(二)对发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护或者不予制止和纠正的；
(三)违法采取检查措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人和其他组织财产造成损失的；
(四)其他实施行政检查违法违纪的情形。
第十二条 行政复议机构及其工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)对符合行政复议条件的申请不予受理的；
(二)不予受理申请时不书面说明理由的；
(三)不在法定期限内作出行政复议决定的；
(四)其他办理行政复议违法违纪的情形。
第十三条 除本办法第七条至第十二条规定的情形外，行政机关及其工作人员有下列情形之一的，投诉人可以向行政投诉工作机构投诉：
(一)利用职务上的便利，索取或者收受他人财物的；
(二)不依法公开相关政府信息的；
(三)不认真履行岗位职责，效率低下，贻误工作的；
(四)其他违法违纪的情形。
第十四条 有下列情形之一的投诉，行政投诉工作机构不予受理：
(一)没有明确的投诉对象或者投诉请求的；
(二)行政机关及其工作人员的行为不属于履行行政管理职责的；
(三)依照法律规定，应当由公安机关、司法机关受理的刑事、民事案件；
(四)已经进入行政复议、民商事仲裁、司法程序的案件，或者对行政复议、民商事仲裁、诉讼结果不服的；
(五)其他不属于行政投诉工作机构受理范围的情形。
第十五条 投诉人可以采取电话、电子邮件、信函等形式进行投诉。本人不能投诉的，可以委托他人代为投诉。
投诉人应当说明被投诉人、投诉事项、投诉理由和投诉人姓名、地址以及联系方式等内容，并提供相关证据。
第十六条 投诉人进行投诉，应当遵守法律、法规、规章及其他有关规定，不得捏造事实、恶意投诉，不得干扰和影响正常工作秩序。
第四章 工作程序
第十七条 公民、法人和其他组织提起行政投诉，行政投诉工作机构应当在5日内决定是否受理并告知投诉人。
不予受理投诉的，应当向投诉人书面说明理由。属于其他部门职责范围内的事项，应当告知投诉人向有权处理的机关反映或者转交有权机关处理。其中，行政投诉事项应当由下级行政投诉工作机构办理的，上级行政投诉工作机构应当在2日内转交办理，并同时告知投诉人。
第十八条 行政投诉工作机构办理的投诉事项，经投诉受理机构负责人批准，可以直接进行调查，依法收集相关证据。
调查应当由2人以上进行，并出示有效证件。被投诉人及其主管单位应当积极配合，如实向调查人员提供情况。
调查中应当听取被投诉人的陈述和申辩。
第十九条 行政投诉工作机构调查结束后，应当形成调查报告。
经查证，事实与投诉人的投诉不相符合的，应当及时告知投诉人和被投诉人。一方或者双方有异议的，应当补充调查。
第二十条 调查报告和处理决定应当抄送被投诉人任免机关，同时将处理决定送达被投诉人，并将处理结果告知投诉人。
属于上级交办的投诉事项，承办单位应当按照要求报告办理结果。
第二十一条 行政投诉工作机构转交下级办理的投诉事项，应当及时督办。
下级办理结果不符合要求的，应当责成下级重新办理或者补充调查。
第二十二条 行政投诉工作机构处理行政投诉事项，应当在受理之日起20日内办结。上级交办的行政投诉事项，应当在收到之日起20日内办结。
重大、复杂的行政投诉事项经本级行政投诉工作机构负责人同意，可以延长20日。因特殊原因仍不能按期办结的，经上级投诉工作机构批准，可以适当延长办理期限。
第二十三条 行政投诉事项的受理、调查处理等材料，应当按照有关规定及时整理归档。
第二十四条 行政投诉工作机构及其工作人员应当严格执行有关保密规定，不得泄露投诉人的相关信息，不得将投诉材料转给被投诉人以及其他无关单位或者人员；需要转交被投诉单位或者被投诉人所在单位核实、解决的，应当摘要转交。
第二十五条 行政投诉工作人员办理的行政投诉事项与本人或者其近亲属有利害关系的，应当回避。
第五章 责任追究
第二十六条 行政机关工作人员有本办法第七条至第十三条规定行为，经查证属实的，由负责调查的行政投诉工作机构决定或者建议其任免机关按照规定权限和程序给予批评教育、通报批评、行政告诫等处理；情节严重的，向被投诉工作人员任免机关提出离岗培训、调离岗位等处理建议；需要追究纪律责任的，向其任免机关或者监察机关提出处理建议。
行政机关有本办法第七条至第十三条规定行为，经查证属实的，按照规定的权限和程序，对其负责人进行责任追究。
第二十七条 行政投诉工作机构工作人员有下列行为之一的，由其任免机关给予批评教育、责令改正或者离岗培训、调离岗位等处理；情节严重的，由其任免机关或者监察机关依法追究纪律责任：
(一)违反投诉保密规定的；
(二)不按照规定时限和程序办理投诉的；
(三)损害投诉人、被投诉人合法权益的；
(四)其他违法违纪的情形。
第二十八条 行政机关工作人员阻拦、限制投诉人投诉或者打击报复投诉人的，由其任免机关或监察机关依法追究纪律责任。
第二十九条 投诉人捏造事实、恶意投诉，或者干扰和影响正常工作秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予处罚。
第六章 附 则
第三十条 对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织及其工作人员行政行为投诉的处理，适用本办法。
第三十一条 本办法关于行政投诉工作机构处理行政投诉的期限有关“2日”、“5日”、“20日”的规定以工作日计算，不含法定节假日。
第三十二条 本办法自2011年8月1日起施行。2002年12月17日山东省人民政府办公厅印发的《山东省行政效能投诉处理暂行办法》(鲁政办发〔2002〕60号)同时废止。
简析旅游合同中旅游者的权利和义务
陈福大
摘要：随着经济的发展和生活水平的不断提高，外出旅游已成为一个新的消费热点。旅游合同作为明确旅游者在旅游活动中权利义务的重要依据更是倍受关注。但由于目前立法滞后、立法层次过低，使得在实践中损害旅游者合法权益现象仍时有发生，旅游纠纷频繁出现。本文旨在本着民法平等、公平的原则，通过借鉴和参考各国或地区的立法例，来对旅游合同中旅游者的权利和义务加以初步探讨，阐述本人对此的相关看法。
关键词：旅游者；旅游合同；权利义务
一、何谓“旅游合同”
在学界对旅游合同一般认为可分为广义和狭义。在此方面台湾地区的学者有较多研究，曾隆兴认为“按所谓旅游契约有广狭两义。狭义旅游契约，仅指旅客与旅行业所订旅行及游览契约而言。广义旅游契约则包括狭义旅游契约及旅客运送契约、旅店住宿契约在内。” ；孙森焱认为“旅游合同（Reisevertrag）是指旅游营业人为旅客规划旅程，预订膳宿、交通工具，指派领队带领旅客游览并随团服务，旅客支付报酬的合同” ；林诚二则认为旅游契约为“称旅游者，谓当事人约定，由旅游营业人为旅客提供旅游服务，而由旅客给付旅游费用之契约。” 从各学者所下定义，不难看出后二者均采用了狭义说，而这也正是为各国立法所广泛采纳的。如德国民法典第651a条第1项的规定“根据旅游合同，旅游举办人负有向旅客提供全部旅游给付（旅游）的义务。旅客负有向旅游举办人支付约定的旅游费的义务。”我国合同法征求意见稿第325条“旅游合同是旅行社提供旅游服务，旅游人支付旅游费用的合同。” 日本新旅游法中称旅游合同为“旅行业约款”，指旅行社与参加包价旅游的旅游者之间缔结的办理旅游业务的合同。 1970年布鲁塞尔旅游国际公约（即ICTC）第1条规定“旅游合同包括有组织的旅游合同或中间人承办的旅游合同。”
综上，笔者在文中所述的旅游合同也将采狭义说，即旅游合同为由旅游组织者向旅游者提供旅游，旅游者向其旅游组织者支付相应旅游费用的合同。
二、旅游者的义务
（一）费用给付义务
这是旅游者的主要义务，至于旅游费用的种类、数额及给付时间，可由当事人自由约定。台湾地区的学者林诚二认为旅游费用应包括“代办交通、膳宿、导游等必要费用（如代办出台手续费、交通运输费、餐饮费、住宿费、游览费用、接送费及行李费）以及税捐、旅游营业人应收之报酬以及合理之利润。” 前南斯拉夫的《旅行组织合同》中规定“合同规定的全部费用，最后应在合同规定的期限内支付；如未规定期限，旅客应按习惯做法至迟在交给旅行文件之日向旅行组织者付清旅费。” 在现今实务操作中旅行社一般以缔约时预付为基本原则，也就是当旅游者在旅游前交付费用后，他们就已经履行了主要义务了。
（二）附随义务
依照诚信原则和旅游合同的特点，旅游者在旅游活动中负有一定的附随义务，也可称为“旅客之从给付义务。” 如旅游者有义务及时提交旅游所需相关文件，协助导游安全有序地进行旅游，遵守时间和安全上的约定等。台湾地区民法典第514?3条第1项规定“旅游需旅客之行为始能完成，而旅客不为其行为者，旅游营业人得定相当期限，催告旅客为之。”而前南斯拉夫的《旅行组织合同》中的规定更严格、更详细，其要求旅客把组织旅行所必需的全部真实完整的文件，特别是把购买车、船、机票、预订旅馆所必需的个人证件和其他证体以及出入国境所必需的证件交给旅行组织者。且旅客应注意使本人以及证件和行李符合有关边境、海关、货币和检疫的规定以及其他行政性规定所确定的条件。
三、旅游者的权利
（一）变更权
即旅游者可以变更旅游合同，由第三人代为参加旅游，当然这要受到一定的限制。在各国或地区的立法上主要有：台湾地区民法典第514?4条规定“旅游开始前，旅客得变更由第三人参加旅游。旅游营业人非有正当理由，不得拒绝。第三人依前项规定为旅客时，如因而增加费用，旅游营业人得请求其给付。如减少费用，旅客不得请求退还。”德国民法典第651b条规定“（1）在旅游开始前，旅客可以要求由第三人顶替他参加到旅游合同产生的权利和义务中。如果该第三人不具备旅游的特别要求或者其参加旅游违反法律规定或者行政机关命令，旅游举办人可以对第三人的参加提出异议。（2）第三人参加到合同中的，该第三人与游客作为连带债务人就旅游费以及因第三人参加而产生的额外费用，对旅游举办人负责。”笔者认为，此权的设立有利于保护旅游合同双方当事人的利益，而不仅是旅游者的。因为旅游合同从订立到履行之间可能有一定期间，在此期间若出现了旅游者事先所无法预料到的情况，如突发疾病、单位有应急任务等，一谓强调其必须亲身履行合同，势必造成合同无法履行。在一定的条件限制下，允许旅游者将合同变更给第三人，能使合同得以继续履行，更使旅游组织者能够获得预期的利润，而无需让双方当事人进入复杂烦人的返还价金、赔偿损失的过程。
（二）解除权
第一，任意解除权。在旅游开始前应当承认旅游者可以任意解除旅游合同，允许其在旅游合同签订后、旅游开始前甚至旅游开始后，均可随时解除合同，且此解除也无须提出正当理由。但应对由此给旅游组织者造成的损失给予适当的补偿。如台湾地区民法典第514?9条规定“旅游未完成前，旅客得随时终止合同。但应赔偿旅游营业人因合同终止而生之损害。”
第二，旅游开始前旅行社变更预订的旅程，或提供的给付有瑕疵，且事后拒绝补正的，旅游者可以解除合同。如台湾地区民法典第514?9条第1项规定“旅游服务不具备前条之价值或品质者，旅客得请求旅游营业人改善之。旅游营业人不为改善或不能改善时，旅客得请求减少费用。其有难以达预期目的之情形者，并得终止合同。”
第三，旅游者因不可归责于己的事由致不能参加旅游时，可解除合同。如德国民法典第651e条第1项规定“旅游因存在有第651c条所列举种类的瑕疵而明显受损害的，旅客可以对合同发出预告解约通知。旅客因此种瑕疵出于重要的、旅游举办人知情的原因而不能期望旅游的，亦同。”
第四，旅游组织者因天灾、动乱、交通堵塞或政府命令等不可归责于双方当事人的事由致不能给付时，可以解除合同。如德国民法典第651j条第1项规定“旅游因订立合同时不可预见的不可抗力而明显受到妨碍、危害或者损害的，旅游举办人和旅客均可以根据上述规定的标准对合同发出预告解约通知。”
（三）相关损害的求偿权
损害赔偿在各类消费合同中均是作为一种最基本的补救措施，故求偿权无疑也是旅游者不可或缺的基本权利。基于旅游合同所产生的求偿权大致可分为：
第一，物质损害求偿权：主要针对旅游者在旅游中所携带的财物的损失。这类损害在旅游活动中时有发生。按《中华人民共和国国家标准（GB/T15971?1995）》导游服务质量 Quality of tour-guide service [标准的附录]若干问题处理原则3的规定“当旅游者的行李丢失或损坏时，导游人员应详细了解丢失或损坏情况，积极协助查找责任者。当难以找出责任者时，导游人员应尽量协助当事人开具有关证明，以便向投保公司索赔，并视情况向有关部门报告。”
第二，人身损害求偿权：在旅游活动中存在着发生人身伤害的可能性。一旦人身伤害发生后，旅游者应有权向旅游组织者主张权利。笔者认为虽然现今都要求在旅游开始前旅行社必须为每位旅游者购买旅游意外综合保险，这在一定程度上保障了旅游者的上述两种权利，也减少了旅行社相应的风险，但它无形中也为旅行社推诿责任提供了借口。故出于保护弱者的角度，应对其有所限制，当因旅游组织者故意或重大过失造成上述两种损害时，旅游者可以直接向旅游组织者求偿；当然其的保险权益也应同时转归旅游组织者，这既避免了旅游者在保险索赔时可能遇到的不便，也能使旅游组织者的风险不致过高，同时增强其的服务和防范意识。
第三，基于连带责任的求偿权：旅游组织者应对由其选派的导游、领队、司机等相关辅助人员的行为所造成的旅游者的人身、财产损害承担连带责任。旅游者应有权对此类损害提出求偿权要求。如林诚二就认为台湾地区民法典第514?7条第2项所规定的“可归责于旅游营业人之事由”，应包括因旅游营业人之履行辅助人故意或过失所致之情形在内。 笔者赞同其观点，因为在旅游合同中，旅游组织者既然享有选用旅游服务的相关辅助人的权利，就应承担因其选用不当所引起的相关法律责任，否则作为间接给付性很强的旅游服务，无疑将为旅游组织者逃避责任提供诸多托辞。
第四，精神损害求偿权：旅游是一种以精神产品为主的消费行为，旅游过程中金钱与物的交换只是实现这种精神消费的手段而已。因此，旅游合同的不履行或不完全履行，定会造成旅客精神健康权利的损害。 ICTC对此也予以支持，在其第13条规定，旅游组织者应对因其不履行行为而给旅行者造成的“任何损失”承担责任，并在其第2项中具体规定了旅客受到人身伤害、财产损害及其他损害的受偿限额。 但我国的民法通则乃至最高人民法院颁布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中均未提及关于违约责任能否请求精神损害赔偿的问题。这实际上是继承了大陆法系的传统理论，其认为因债务不履行只能产生财产上损害赔偿之债额，而不发生精神损害赔偿问题。只有在因侵权行为造成人格权之损害时，才发生精神损害赔偿。在司法实践中法官也一般对因合同不履行而引起的精神损害赔偿请求不予认可，如冯建良诉上海中旅假日旅行社合同案 等。笔者认为，对于那些未造成人格权损害的违约行为中的某些特殊个案也应给予适当的精神损害赔偿，这可视为精神损害赔偿原则的某种例外。因为旅游合同有其特殊性，正如俞宏雷所述其消费的是种精神产品，合同的不完全履行或不履行势必会对旅游者造成精神上的阻滞，带来某种程度的精神损害，如旅游者想通过旅游带来愉悦的目的没有实现，这实质上导致其订约的目的没有实现。当然，在赋予旅游者此种精神损害求偿权的同时，也应防止其滥用权利，如在旅行社无重大过失或故意的情况下不应支持等，以保障旅游组织者的利益。
第五，时间浪费求偿权：这是由于旅游合同的独特性所派生的一项旅游者较为独特的权利，因时间之经过而产生损害赔偿之债。典型的立法例有：德国民法典第651f条第2项规定“旅游无法进行或者明显受损害时，旅客也可以因无益地使用休假时间而要求以金钱作为适当赔偿。”；台湾地区民法典第514?8条规定“因可归责于旅游营业人之事由，致旅游未依约定之旅程进行者，旅客就其时间之浪费，得按日请求赔偿相当之金额。但其每日赔偿金额，不得超过旅游营业人所收旅游费用总额每日平均之数额。”除上述立法例外，其他各国鲜有立法，我国对此也未有任何规定。笔者认为，旅游活动多有较强的时间性，且行程安排在旅游合同上已明确，多数旅游者都会依此作出相应的时间安排。一旦旅程因旅游组织者的原因而造成延误，无疑会造成旅游者在时间上不必要的浪费。而在现今高节奏的社会生活中，时间的浪费已经超过了时间经过的本来意义而具有了一定的财产价值。故此权的设立有其的必要性和合理性。它会促使旅游组织者更加注意旅程安排，更好地履行旅游合同。台湾地区的立法例有很好的借鉴价值，既保护了旅游者，又防止了旅游组织者过大的风险。
1、曾隆兴：《现代非典型契约论》，台湾三民书局股份有限公司，1988年1月（修订三版）
2、孙森焱：《旅游契约之研究》，载《东吴大学法律学报》第十一卷第一期
3、林诚二：《论旅游契约之法律关系》，载《民法七十年之回顾与展望纪念论文集（一）：总则·债篇》，北京：中国政法大学出版社，2002年9月版
4、郑冲、贾红梅：《德国民法典（修订本）》，北京：法律出版社，2001年4月版
5、张嵩、宋会勇：《试论旅游合同立法》，载《法学》1998年第4期
6、徐跃：《日本的“新旅游法”及其思考》，载《旅游学刊》1997年第1期
7、宁红丽：《旅游合同研究》，载《民商法论丛》2002年第1号（总第22卷）
8、林瑞珠：《旅游契约既定型化之研究》，中兴大学法律学研究所硕士论文，1995年6月
9、[南]维科斯拉夫·什米德：《南斯拉夫法律中的旅游合同》，载《法学译丛》1982年第5期
10、谭甄、董伟：《旅游、演员、广告、搬家、保安等无名合同实务操作指南》，北京：中国人民公安大学出版社，2000年1月版
11、俞宏雷：《诌议旅游合同纠纷案件的审理》，载《法律适用》2001年第3期
12、乔宪志：《’99上海法院案例精选》，上海：上海人民出版社，2000年版