关于对劳动教养人员适用延长劳动教养期限处罚程序的思考
——辛普森案的启示

江苏省句东劳教所 李颖

背景资料：1994年6月12日夜，美国洛杉矶发生的一起凶杀案引起了全世界的关注，美国著名黑人三栖明星辛普森涉嫌杀害其前妻白人妇女尼科尔和她的白人男友高德曼。吸引世人眼球的不仅因为辛普森是全美家喻户晓的明星，更在于在检控方向法院出具了488件物证、提交了58位目击证人，被认为铁证如山，相信辛普森罪责难逃之后，陪审团却做出了“辛普森无罪判决”。
一位担任辛普森辩护律师之一的法学教授道出了其中原因：“辛普森被判无罪，全因警方愚蠢所致，世界上没有一个法官会认为辛普森是无辜的，检控方的证据也足以让陪审团判其有罪，问题是陪审团既不认为辛普森是无辜的，也不能定其有罪。因为警方为了对控方更有利而伪造了证物。在辛普森的袜子上滴上了被害人的血。”血液滴在袜子上和倒在袜子上是不同的。这使陪审团相信，如果一个证据是伪造的，其他证据又有多大程度是可信的呢？（美国法律规定，如果证据违法宪法权力，即为无效）并且认为，如果连国家机器都作假了，那就太可怕了。正因为这份证据，陪审团作出了“无罪”结论。按美国宪法修正案规定，检控方不能再起诉辛普森。（摘录）
显然，美国法律尤为注重司法的程序性，强调并致力于追求程序正义，当司法程序出现瑕疵或程序违法，实质正义的目标便会受到贬损或归于无效，即以牺牲实质正义为代价去维护程序正义。辛普森案便是典型的真实写照，此次审判也成了当时法学界争论的焦点，其中反对论者借此大肆批判美国的司法制度，认为过于强调被告人的权利保护，也有认为美国司法制度太过追求形式，忽视客观事实……类此评论，不胜枚举。
这次审判是否过于形式、能否牺牲实质正义去追求程序正义……众说纷坛。对此进行评论并非笔者用意，而是强调由此引发的若干思考，如程序价值与目标的定位、公民权利至上、司法程序（侦查诉讼）中公民权的特别保护或特别关注。
笔者联想到对劳动教养人员（以下简称劳教人员）适用延长劳动教养期限（以下简称劳教期）的处罚程序，不妨也从程序价值的角度去审视这一法律运作：
延长劳动教养期限，指劳动教养机关（含管理机关）依据授权对其管理的劳动教养人员违反《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）第58条规定且情节恶劣的十种行为给予的行政性惩罚措施。
思考一：延长劳动教养期限的法律依据是否充分，适用依据是否规范？
《中华人民共和国行政处罚法》第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。对延长劳教期作出规定的国务院转发公安部的《试行办法》至多归属行政法规范畴（也有认为是部委规章），依据法律规定，行政法规无权设定延长劳教期这一限制人身自由的行政处罚。因此，延长劳教期的法律依据不充分，严格地讲——于法无据。
《试行办法》对延长劳教期的适用情形作了列举式规定，共有10条，其中第10条是兜底性条款。事实上，基层劳教所在管理实践中并未严格按照《试行办法》规定的标准适用延长劳教期的处罚，通常是将劳教人员“多次逃避安全检查，情节恶劣；经常顶撞管教民警，影响极坏”等违反劳教所内部规定的违纪行为当作适用延长劳教期的处罚标准或适用理由。显然，适用依据不规范或适用理由不充分形成了处罚程序上的瑕疵。
思考二：延长劳动教养期限的法律程序是否完备，法律手续是否齐备？
劳教所对劳教人员适用延长劳教期的处罚，一般程序是由劳教人员所在中队或大队填写呈批表，逐级上报至受劳动教养管理委员会委托的劳教所或劳教局审批。这里有审批权限的划分问题，延长劳教期一定期限（如3个月）以上，由劳动教养管理委员会委托的省劳教局审批，这个期限以下由劳动教养管理委员会委托劳教所批准。有关期限，不同省份还有不同标准，这不得不令人产生对延长劳教期的审批权限、执行监督等一系列法律程序问题的思考。
法律程序方面：（1）行政处罚主体适格（延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使）；（2）监督程序的运作；（3）法律救济的有效及时。
法律手续方面：（1）法律文书的规范；（2）证据的有效性。
一、 法律程序
1、行政处罚主体适格，是指作出行政处罚的行政机关具备行使该行政职权的资格。劳教所享有劳动教养决定的执行权，但是否享有对劳教人员延长教养期限（如3个月以下）的限制人身自由的行政处罚权或审批权——没有！《试行办法》第59条规定给予了明确答复。但执法实务中，劳教机关却又可以以劳动教养管理委员会的名义行使延长教养期限的处罚权或审批权（1992年8月10日司法部令第21号《劳动教养管理工作执法细则》第37条）。于是，劳教机关便名正言顺地享有了审批（延长劳教期）与执行（延长劳教期）两大权力。审执不分意味着（什么？）——劳教（行政）机关行政权力的扩张或膨胀——必然地导致执法不公甚至执法腐败，尤其是在缺乏有力监督的“人治土壤”中。同时，一个极其重要的前提性问题还没有一个合理的解释，即延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使。由此，关于劳教所延长劳教期的行政处罚主体适格问题便摆到了我们面前。
2、监督程序的运作
（1） 监督的被动性
延长劳教期处罚的监督程序的启动是被动式的，一般情况下，只有在个案处理中出现较大争议或较大影响，由当事人（劳教人员及其家属）提请，监督才会介入。监督的被动性削弱了监督职能，降低了监督效能，在一定程度上影响了监督效果。相反，如果变被动为主动，监督程序提前介入，与调查处理同步进行，一方面促进了调处程序的公开，另一方面，变结果监督为过程监督，既保证了监督职能的行使，又提高了监督质量，增强了监督效果，且促进了执法公正，可谓一举数得。
（2） 监督的实质性
监督程序启动后，调处工作一般是以调阅案件卷宗材料、找当事人（劳教人员）谈话了解情况等为主要内容的形式审查，对案件的具体细节、情节，证据来源，证据有效性，证据证明力大小以及取证程序的合法性等问题没有给予关注或关注不够，往往使个案监督流于形式。这里有认识上的偏差：一是处理劳教人员不用像审判工作那样，要求严、规格高，必须对案件做到定性准确、定量合理，同时这对案件调查人员素质提出了较高的要求，难度较大。其实不然，规范劳教人员案件的处理，既是公正执法的现实需要，又是依法行政的必然要求，更是公民合法权益（人权）保障的重要体现，因此，对待劳教人员案件也必须观念上重视起来，要求上规范起来，做到定性、定量的合法、合理、合度。二是只要监督工作人员调阅了材料、谈了话、做了笔录，就是监督，其实这（形式审查）只是一方面，缺少实质意义上的审查监督，是不能（最大限度地）保证监督质量的，这正是不少案件查不出问题却又存在问题的症结所在（结果往往是以民警管理不严、教育不够、基础工作不到位等理由结束调查）。
因此，在监督过程中，融入实质审查，就成了保障程序公正，实现实质正义的必要。
3、法律救济的及时与有效
延长劳教期处罚的法律救济途径主要有两种——行政复议和行政诉讼。执法实务中，涉及劳动教养的案件，绝大多数是因不服劳动教养决定而提起的复议和诉讼，因在劳动教养期间受处罚如延长劳教期而寻求法律救济的案件很少或（有的地区）根本没有。这也反映了法律救济在劳动教养执行中的缺失。法律救济在延长劳教期案件中为何会有如此尴尬境遇？这里也有认识上的因素：
（1） 救济程序烦琐，只会阻碍甚或阻滞管教工作。
法律救济程序启动，调查、取证、质证、审理、判决等一系列工作程序便随之展开，传统观念认为，无论哪一步骤的进行，都会影响劳教人员的正常改造，部分劳教人员会因此心存侥幸，有的则甚至抱着惟恐天下不乱的心理，临“死”也要折腾一番。如此，对劳教人员的安心改造及改造效果势必会有极大的冲击，进而严重影响管教工作的进行。
（2） 法律救济大煞民警威信，管教难度加大。
传统观念同样认为，管理者应具有一定的威信，被管理者必须遵规守纪，稍有不从，便是“大逆不道……”，必须“杀一儆百……”在劳教人员管理中，这样的例子屡见不鲜，如：只要劳教人员反映问题或陈述意见时言辞激烈，甚至出言不逊时，往往被扣上“对抗管教，不服管理”的帽子。因此，如若给予劳教人员法律救济，就会严重威胁民警威信，就会加大管教工作难度。
以上所举两例只是传统思维、传统观念影响下传统心理的典型反映。我们不妨换种思维思考，管理者固然应当具有威信，但威信的树立是靠传统思维所认可的那样，只要是被管理者就必须“言听计从”？就必定不能“稍有不顺”？如是说，这与专制管理、官僚管理有何区别？
事实上，这就反映了我们的工作思路、指导思想往往左右于“官本位”，不自觉地“以官自居”。在告诫劳教人员强化“身份意识”（只能服从，不能反对的意识）的同时，也在强化着自身“官本位”思维。久之，视“程序”为累赘，以“法治”为枝蔓的轻慢程序、忽视法治的“人治”思维不断得到强化，“一个电警棍抵半个教导员”等诸如此类的“劳改队”俗语足可见一斑。
法律救济的及时性，是指行政复议、行政诉讼应当在当事人（劳教人员）需要（申请之后）时迅速发挥作用，以及时保障其合法权益，及时性侧重强调法律救济的时效性。
法律救济的有效性是在及时的基础上提出的，指法律救济必须在当事人权益保护上切实发挥保障效能，强调的是救济措施的现实性。
及时性与有效性是针对行政复议、行政诉讼在劳教管理中因种种原因怠于行使的实际而言的。在劳教人员管理中，准确导入法律救济，一方面，可积极地、及时地保障其合法权益；另一方面，对监督民警依法行政，促其规范执法，也必将起到积极效果。过去那种视复议、诉讼为障碍并加以严格限制的做法，实质上是建立在认识到执法行为不规范甚至不合法而惧怕被揭露的逻辑基础上的。
在导入法律救济后，不排除一些劳教人员借题发挥，因干扰行政执法、破坏管教秩序等目的而滥诉缠讼。对此，我们可以设计程序规则加以规范，如：
在程序设计上，将复议设定为诉讼的前置程序，即复议前置，使部分案件在复议阶段便可得到处理和解决，避免司法资源的浪费。也可制定行政终局裁决制度（行政复议除外*），使部分案件通过行政裁决（途径）解决，且终局裁决的具体行政行为不可诉，与复议前置一样，节约了司法资源，同样能达到定纷止争的目的。当然（拟被延长劳教期处罚的）劳教人员有选择行政复议以至行政诉讼或行政终局裁决两种解决路径的自由。
在管理教育工作中，对劳教人员进行广泛深入的法律宣传，在告知其享有权利和肩负义务的同时，予以积极引导，导引其形成正确的权利义务观，从而依法行使权利、自觉履行义务。
二、 法律手续
1、法律文书的规范
现行使用的劳动教养业务文书由司法部于1993年8月25日颁布的《关于印发劳动教养管理工作文书表簿统一式样的通知》作了统一规定。21种文书中没有针对延长劳教期的处罚规定专门格式，而是将其作为三种惩罚措施之一（即警告、记过、延长劳动教养期限）统一使用“劳动教养人员奖惩呈批表”。
存在问题：
（1）《试行办法》第59条对劳教人员实施奖惩的权限作了规定，“（一）：表扬、记功、物质奖励、警告、记过，由劳动教养管理所批准；（二）：提前解除劳动教养，延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”“劳动教养人员奖惩呈批表”标准格式文书设定了“中队意见、大队意见、劳动教养管理所批示、劳动教养管理委员会（劳动教养管理局）批示”四级审批程序（步骤），而实务中却增设了“管理科意见”。根据劳动教养奖惩审批权限的规定，管理科没有延长劳教期的审批权，设定“管理科意见”显然不妥。同时，管理科与劳教所大队建制级别相同，因此，二者间便不存在“审批”工作程序。反对论者，可能考虑到管理科是“某某审批工作领导小组”（如“奖惩审批工作领导小组”）成员部门，所以享有一定的审批权限。一方面，管理科只是成员部门，出台的规定、作出的决定也只能以劳教所名义发布；另一方面，某某领导小组只是临时性工作机构，设立目的在于方便统筹协调，提高工作效率，这种工作机构并不能以其名义发布产生法律效力的决定。
（2）如前文所述，《试行办法》对延长劳教期的适用情形作出了规定，但实务中并未严格依照标准适用，（从严格意义上讲）这便构成了程序违法。反映在制作“劳动教养人员奖惩呈批表”等法律文书时，存在着法律语言表述不规范、奖惩依据援引不准确等诸多突出问题。
法律语言方面：无论是叙述事件缘由、经过，还是给予定性评价、阐述处理意见，大量俗语、生活用语等不规范用语仍频见于文书纸端，给法律文书的严肃性与规范性打上了折扣。
奖惩依据方面：绝大多数延长劳教期的文书材料，通篇是对某某劳教人员不服从管理、如何不遵守所规队纪等情节的具体描述，而处罚依据、执行事项等重要的程序步骤却只字未提。一般来说，行政处罚类文书除载有主要违法事由，还应当载明处罚依据、被处罚人依法享有的权利、权利救济途径及其期限。如，“……鉴于以上事实，根据《××××法》第××条、第××款，对某某（被处罚人）作出……（处罚方式），某某（被处罚人）依法享有……权利。如对本处罚不服，可于××日前（期限）向××××（机关或人民法院）申请行政复议或提起行政诉讼。”如果缺少以上步骤，即可视之为程序违法。
2、与证据有关的几个问题
可能因为民警习惯了执法中的“主人”地位、“主导”作用，使得在实际执法中尤其在处罚劳教人员时，缺乏甚至毫无证据意识。在这种意识的支配下，我们的工作不免要陷入“说是即是，言非即非”的“强迫逻辑”的泥沼。于是，缺乏合法、有效的证据支撑的执法便难逃沦为程序违法的厄运。
国务院办公厅


国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知

2004年4月19日
国办发（2004）36号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　我国是水资源短缺的国家，人均占有量仅为世界平均水平的1/4，水资源分布不均衡，水体污染也很严重。目前，许多城市缺水情况日益严重，水资源短缺已成为制约我国经济和社会可持续发展的突出问题。为充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率，努力建设节水型社会，促进水资源可持续利用，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、充分认识水价改革的重要性和紧迫性

　　（一）近年来，我国水价改革取得了一定进展。水利工程水价有所提高，供水成本费用得到部分补偿。城市供水价格基本完成由福利型向商品型转变，并已基本达到保本水平。普遍实行了污水处理收费制度，城市污水处理率有较大提高。水资源费征收力度逐年加大，节水型水价机制正逐步形成。但是水价机制和管理还存在不少问题：一是部分地区终端水价偏低，不利于提高用户节水意识；二是水利工程水价仍低于供水成本，致使工程老化失修；三是污水处理收费不到位，污水处理设施难以维持正常运转；四是水资源费征收标准偏低，不能反映我国水资源紧缺状况；五是各类水价比价关系和计征方式不合理，不利于合理配置水资源。因此，应进一步深化水价改革，促进节约用水，保护和优化配置水资源。

二、水价改革的目标和原则

　　（二）水价改革的目标：建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。水价改革的原则：一是调整水价与理顺水价结构相结合，按照不同用户的承受能力，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，提高用水效率；二是水价制定与供水设施建设相结合，积极建立和培育水资源开发利用市场，实现水资源合理配置；三是合理利用水资源与防治水污染相结合，努力实现污水再生利用，为经济社会发展提供良好的水环境；四是供水单位良性发展与节水设施建设相结合，合理补偿供水单位成本费用，促进节水工程建设和节水技术推广；五是水价形成机制改革与供水单位经营管理体制改革相结合，推进企业化管理和产业化经营，强化水价对供水单位的成本约束，努力发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用。

三、合理调整供水价格，尽快理顺水价结构

（三）扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。凡未征收的地区要尽快开征水资源费，并根据水资源紧缺程度，逐步提高征收标准。要综合考虑本地区水资源状况、产业结构调整进展和企业承受能力，逐步使城市供水公共管网覆盖范围内取用地下水的自备水费高于自来水价格。地下水严重超采的地区，应加大水资源费调整力度，以限制地下水过度开采，促进再生水的利用。要将水资源费调整与供水价格调整结合起来，合理调节供水单位和政府间的收益。

（四）逐步提高水利工程水价。按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平。在大力整顿水价秩序，完善水费计收机制，取消不合理加价和收费，并降低管理成本基础上，合理调整农业用水价格，逐步达到保本水平。

（五）合理调整城市供水价格。城市供水价格是终端水价。要综合考虑上游水价、水资源费情况，以及供水企业正常运行和合理盈利、改善水质、管网和计量系统改造等因素，在审核供水企业运营成本、强化成本约束基础上，合理调整城市供水价格。

（六）优先提高城市污水处理费征收标准。各地区要限期开征污水处理费。已开征污水处理费的城市，在调整供水价格时，要优先将污水处理收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的，各省、自治区、直辖市人民政府应结合本地区污水处理设施运行成本，制定城市污水处理费最低收费标准，确保污水处理设施正常运行。

（七）合理确定再生水价格。缺水地区要积极创造条件使用再生水，加强水质监测与信息发布，确保再生水使用安全。再生水费由生产供应单位向用户按用水量计收。再生水价格要以补偿成本和合理收益为原则，结合再生水水质、用途等情况，与自来水价格保持适当差价，按低于自来水价格的一定比例确定，引导工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。对再生水生产用电实行优惠电价，不执行峰谷电价政策，免征水资源费和城市公用事业附加，研究制定鼓励生产和使用再生水的税收政策，降低再生水生产和使用成本。同时，各地区要适时制定办法，扩大再生水使用范围，强制部分行业使用再生水。

四、改革水价计价方式，强化征收管理

（八）加快推进对居民生活用水实行阶梯式计量水价制度。未实施阶梯式水价的地区要争取在2005年底前实施。已实施的地区，要依据本地情况，合理核定各级水量基数，在确保基本生活用水的同时，适当拉大各级水量间的差价，促进节约用水。实行用水包费制的地区，要限期实行计量计价制度。

（九）切实推进抄表到户工作。抄表到户是实施阶梯式水价的前提。各地区要切实加强领导和协调，根据当地实际情况，制定计量系统改造计划和实施方案，供水企业因此增加的改造、运营和维护等费用，可计入供水价格，引导和支持供水企业推行抄表到户。

（十）科学制定各类用水定额和非居民用水计划。严格用水定额管理，实施超计划、超定额加价收费方式，缺水城市要实行高额累进加价制度。同时，适当拉大高耗水行业与其他行业用水的差价。对城市绿化、市政设施等公共设施用水要尽快实行计量计价制度。

（十一）完善农业水费计收办法。要将农业供水各环节水价纳入政府价格管理范围，推行到农户的终端水价制度。切实加大农业灌溉设施改造力度，对末级渠系改造进行试点。改革农业供水管理体制和水费计收方式，降低管理成本，创造条件逐步实行计量收费，推行超定额用水加价等制度，促进节约用水，减轻农民水费负担。

（十二）加大污水处理费和水资源费征管力度。采取有效措施提高污水处理费和水资源费的收缴率，切实加大对自备水用户污水处理费和水资源费的征收力度。严禁用水单位在城市排水管网覆盖范围内，擅自将污水直接排入水体，规避交纳污水处理费。自备水用户水资源费要按其实际取水量计收，取水单位或个人应当在取水设施上安装符合标准的计量设施，无计量设施的，可按取水设施的最大实际取水能力计收。同时，加强对污水处理费和水资源费征收、使用的管理和监督，为水资源开发、利用、保护以及节水设施建设和节水技术推广提供资金保障。

五、加强水资源综合规划，努力推进供水管理体制改革

（十三）尽快完成全国水资源综合规划编制工作。发展改革委、水利部要会同有关部门继续做好全国水资源综合规划编制工作。要通过水资源评价，掌握水资源现状和变化趋势；在节水和保护水资源的前提下，研究分析水资源、水环境的承载能力，确定水资源可利用上限；根据水资源可利用潜力和经济社会发展要求，抓紧完善水利及供水工程建设标准，合理调整生活、生产、生态用水定额，制定水资源优化配置方案及跨流域、跨地区配置的工程布局和方案。各地区要统筹考虑城市水资源的开发、利用和保护，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设。建设项目要落实节水措施，做到同时设计、同时施工、同时投入使用。缺水地区在规划建设污水处理设施时，要将污水处理再生利用作为缓解城市水资源短缺的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施。

（十四）积极扶持和促进海水开发利用。尽快制订和实施海水利用规划，优化沿海地区水资源结构，扩大海水利用规模。沿海地区要统筹利用海水淡化水，对以供应居民用水为主的海水淡化厂和管网设施，应予以一定的扶持。利用海水生产淡水的，免征水资源费，以降低其生产成本，扶持和促进海水开发和利用。

（十五）加快城市供水管网更新改造步伐。按照《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发〔2000〕36号）的规定，在对供水管网全面普查基础上，对运行使用超过50年和严重老化的供水管网，尽快予以更新改造，有效降低供水管网漏损率。同时，要将供水管网和排水管网建设结合起来，缺水地区的供水管网改造应与再生水利用管网建设统筹进行，逐步建成供水、排水、再生水管网相匹配的城市供排水管网体系。

（十六）改革供水管理体制。水利工程供水单位要按照《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）的要求，建立多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，通过招标等市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程，尽快建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的运行机制。城市供水和污水处理单位，要结合国有资产管理体制改革，按照建立现代企业制度的要求，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，通过创新机制促使供水单位加强管理、降低成本、提高效率。

六、加强组织领导，确保各项节水和水资源保护政策尽快落实到位

（十七）高度重视，精心组织。水价改革涉及面广，政策性强，实施难度大，各地区、各部门要加强领导、精心组织，积极稳妥地分步推进。要充分考虑用户的实际承受能力，确保低收入家庭的基本生活用水，切实做好对低收入家庭的水费减免工作。各地区要把握水价改革时机，统筹考虑与其他价格改革的衔接，防止集中出台调价项目，保证水价改革顺利实施。

（十八）加强对水价改革工作的督查。各地区要尽快制订水价改革规划，完善配套措施，大力推进水价改革。要明确工作任务和要求，加强跟踪指导和监督检查，采取切实有效的措施，确保各项政策尽快落实到位。发展改革委要会同有关部门定期检查通报各地工作进展情况。