案外人撤销之诉制度是新民事诉讼法创设的一项全新的制度，是与新民事诉讼法所确定的诚实信用原则相配套的一项制度。其立法宗旨和目的是为了更加有力地打击虚假诉讼，更加有力地保护案外人的合法权益，而赋予权利受到侵害案外人的救济手段。但该项新制度的出现，是否意味着与此相关的案外人申请再审制度历史使命的完成？应当如何评价两项制度之间的关系？这是当前大家在学习和贯彻实施新民事诉讼法时争议的热点和难点问题。有观点认为，案外人撤销之诉制度可以取代案外人申请再审制度。笔者持反对态度，具体理由如下：


一、在法条上，两项制度同时并存


新民事诉讼法增设了案外人撤销之诉制度，在第一编总则第五章诉讼参加人第一节当事人的第五十六条第三款规定：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”该条款从案外人主体范围、案外人提起诉讼前提条件和时间、案外人撤销之诉的处理程序等方面，构筑了我国案外人撤销之诉制度。


与此同时，新民事诉讼法仍然保留了1991年民事诉讼法就已设定且在2007年民事诉讼法修改时又进一步完善的案外人执行异议和申请再审制度，具体体现在新民事诉讼法第三编执行程序第十九章一般规定的第二百二十七条中，即“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五内审查，理由成立的裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”该条款内容与2007年版民事诉讼法第二百零四条内容完全一致，均从案外人提起异议时间、程序以及案外人行使申请再审权前提条件等方面，构筑了我国案外人申请再审制度。由此可见，两项制度在新民事诉讼法的条文中同时存在，且内涵明显不同。


二、在性质上，两项制度不尽相同


案外人申请再审制度和案外人撤销之诉制度性质上有差别。案外人撤销之诉属于起诉权范畴，是以案外人重新起诉的方式对已经生效裁判文书提出异议，是从案外人起诉权角度切入并启动一个相对独立的新的诉讼的一项制度。该制度充分体现了新民事诉讼法进一步强化和保护包括案外人在内的当事人起诉权的立法特点。


案外人申请再审权属于申诉权范畴，是以案外人通过申请再审的方式对已经生效的裁判文书提出异议，是从案外人申请再审权角度切入并对生效裁判文书启动再审程序的一项制度。该制度充分体现了2007年版民事诉讼法进一步强化和保护当事人再审申请权的立法特点，是民事诉讼立法上对申请再审进行诉权化改造的必然结果，也是针对当下申请再审难、涉诉信访多而采取的必要的疏导措施。可见，两项制度在保护案外人合法权利的切入点不同，在性质也就存在差异。


三、在程序上，两项制度截然不同


有关案外人撤销之诉制度的条文处于新民事诉讼法第一编总则的当事人一节中，但条文中没有规定该制度适用何种诉讼程序。审判实务中，有观点认为适用普通程序，有观点认为适用简易程序，还有观点认为适用再审程序，现在主流观点认为应参照简易程序实行一审终审，当然最终有待最高人民法院司法解释予以明确。不过笔者认为，该项制度适用再审程序的可能性不大，因为从体例上分析，新民事诉讼法没有将其放在审判监督程序（再审程序）章节中，也就是说，没有采纳我国民事诉讼法学泰斗江伟老师在民事诉讼法修改建议第三稿中提出的将该制度放到再审程序中的观点。


新民事诉讼法将案外人申请再审制度放在第三编执行程序中，并明确规定案外人认为原裁判错误的，依照审判监督程序按照再审程序办理。可见，对于案外人申请再审制度，新民事诉讼法仍然延续了原先民事诉讼法及其相关司法解释所确定的适用再审程序（审判监督程序）的传统思路。


四、在效果上，两项制度优势互补


笔者认为，两种制度在效果上的差别是彼此不能相互取代的最根本原因，也是影响案外人选择其中之一进行救济的决定性因素。案外人行使撤销之诉和申请再审权虽然都有可能产生颠覆生效裁判文书的法律效果，但是颠覆的效果截然不同，各有优势，且彼此优势互补。具体表现为：案外人申请再审制度可以“快速”地颠覆生效裁判文书，案外人撤销之诉制度可以“彻底”地颠覆生效裁判文书。


案外人不服生效裁判申请再审，法院受理后经过审查，只要符合新民事诉讼法第二百二十七条规定的申请再审条件，一般就可以立即收到提审或者指令再审并立即中止原裁判文书执行的民事裁定文书，故该制度能够快速地满足合法权益已经受到或者即将受到生效裁判文书执行侵害的案外人的需要，非常适用于那些需要立即中止生效判决执行的案件。比如，轮候查封债务人乙公司已经抵押给他人资产的债权人甲公司，发现此前债务人乙公司与抵押权人丙公司办理的资产抵押有恶意串通逃避债务之嫌，而此时法院已经开始依据抵押权人丙公司申请对债务人乙公司的抵押财产进行执行，为了防止产生不必要的损失，甲公司作为案外人选择案外人申请再审渠道予以救济的效果是最佳的，如果情况属实，法院就会立即裁定中止执行。当然，该制度的弊端是对生效裁判文书的执行是“中止”不是“终止”，其法律效果是暂时的，最终法律效果取决于审判监督程序的裁判结果；另外，该制度还有一个弊端就是案外人在审判监督程序中不是当然的当事人，其是否能够进入再审程序，取决于再审法庭的决定。故该制度不能从根本上满足和解决案外人的诉求，且案外人在再审期间处于被动参与诉讼的状态。


案外人提起撤销之诉，一般情况下只要符合新民事诉讼法第五十六条第三款的规定，必然会启动审判程序，案外人也必然会成为该案原告，直接参与诉讼并主张权利。不过，撤销之诉的程序启动以后并不能立即产生中止原生效裁判文书执行的法律后果，只能等到案外人诉讼请求得到法院支持及原生效裁判文书被依法撤销之际，案外人阻止生效裁判文书执行的目的才能实现。可见，该制度虽然可以从根本上阻止对案外人合法权益的侵害，但弊端是需要经过一个比较漫长的诉讼过程。故该制度能够彻底满足那些合法权益将受到生效裁判文书侵害的案外人的需要。也就是说，该制度非常适用那些不需要立即中止生效裁判执行就能实现案外人诉请的情形，能够最大限度满足那些合法权益将受到生效裁判文书侵害的案外人的需要。比如，甲以其与乙存在雇佣关系为由诉至法院，要求乙支付劳动报酬。乙辩称甲不是其雇佣的而是丙雇佣的，法院于是在没有通知丙参加诉讼的情况下就以此为由裁定驳回甲的起诉。在该案例中，生效裁定本身没有实际执行内容，对案外人丙不产生直接损害，但基于该生效裁定所作出的甲与丙之间存在雇佣关系的认定，甲完全有权向丙主张权利。故丙作为案外人如果对此有异议，选择案外人撤销之诉予以救济的效果是最佳的。丙不仅能够启动诉讼程序完全表达自己诉求，而且不用担心生效裁定执行可能产生的负面作用。


综上，两项制度的差异决定了案外人撤销之诉制度不能简单取代案外人申请再审制度。相反，我们在审判实务中，应当顺应新民事诉讼法的立法精神，充分尊重和保护案外人行使撤销之诉和申请再审的权利，并充分发挥两者的各自优势，最大限度地满足案外人维护自身合法权益的需要，从而切实维护中国特色民事诉讼制度的“公正、高效、权威”。


（作者单位：安徽省高级人民法院）
河南省焦作市人民政府


焦作市人民政府常务会议工作规则

第2号



《焦作市人民政府常务会议工作规则》已经2007年1月30日市人民政府第53次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。



市 长

二〇〇七年二月九日



焦作市人民政府常务会议工作规则

第一章 总 则
第一条 为进一步规范市人民政府常务会议运作，推进行政决策科学化、民主化、规范化进程，加快建设法治政府、责任政府、服务政府、效能政府步伐，根据国家有关法律、法规规定，结合市人民政府工作实际，制定本规则。
第二条 市人民政府常务会议（以下简称常务会议）是讨论决定市政府工作中重大事项的决策性会议，实行行政首长负责制。
第三条 市政府常务会议成员由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集并主持。必要时，市长可委托常务副市长召集并主持。
第四条 市政府办公室负责常务会议的会务组织，市政府督查室负责会议确定事项的督查落实工作。

第二章 会议议题
第五条 下列事项由常务会议审议：
（一）需报请省政府和中共焦作市委审定的重要事项；
（二）需提请市人大及其常委会审议的议案、工作报告和规范性文件草案；
（三）全市国民经济和社会发展规划、年度计划，财政预决算、重大财政资金安排、政府投资的重大建设项目；
（四）重大改革方案、重要资源配置和社会分配调节事项，国有资产处置方面的重大事项；
（五）城市总体规划、近期建设规划及其年度实施计划、土地利用计划和重要专项规划；
（六）市政府拟出台的规范性文件；
（七）市政府各部门、直属单位和县（市）区政府的重要请示事项；
（八）市长认为应由常务会议研究的其他重要事项。
第六条 以下事项不提交常务会议研究：
（一）依照分工属于分管副市长、秘书长职权范围内能够处理的事项，副市长之间能够协调解决的事项，或常务副市长、市长能够解决的事项。
（二）依法应由市政府工作部门、县（市）区政府决定的事项。
（三）议题未按本规则要求完成会前协调、征求意见、调查论证、公示等工作的事项。
第七条 提请常务会议研究的事项，必须事先进行调查研究和充分准备，提出可行性意见、措施和方法。涉及市政府其他部门和县（市）区的，会前应协商一致。协商不一致时，应由分管副市长或委托副秘书长召开办公会议进行协调，必要时由常务副市长进行协调。经过协调仍不一致的，有关部门应将分歧意见如实汇报，并提出倾向性意见。
（一）涉及增加财政支出或者新增支出项目的，应征求市财政部门的意见；涉及机构编制事项的，应征求市机构编制部门的意见。必要时征求人大代表、政协委员的意见。
（二）涉及城市规划、交通、环境保护、文化教育、医疗卫生、公共服务价格调整等关系市民切身利益的议题，应通过新闻媒体进行公示或组织召开听证会，广泛征求社会各界和市民的意见。
（三）涉及国民经济社会发展规划、城市总体规划、重大改革方案、重要资源配置和社会分配调节、政府投资的重大建设项目等重大事项，应进行调查研究、社会公示或专家论证，提出2—3种方案，供市政府领导选择。
（四）涉及法律问题的议题，应由市政府法制办公室进行法律审查，并出具书面意见。市政府法制办公室主要审查议题有关内容是否与法律、法规、规章相抵触，是否与现行政策规定相协调，是否符合国际惯例要求等。常务会议审议规范性文件时，起草部门和市政府法制办公室应分别作起草、审查说明。
第八条 提请常务会议讨论的议题，须由提请单位报分管副市长提出，经市长或常务副市长批准同意。
市属国有企业需提出常务会议议题的，应通过市国有资产监督管理机构向市政府提出。市直机关所属的事业单位或者下设机构，需提出常务会议议题的，应通过其行政主管部门向市政府提出。

第三章 会议组织召开
第九条 常务会议原则上每两周召开一次，如有需要由市长决定临时召开。
第十条 常务会议应有半数以上组成人员参加方能召开。常务会议组成人员因故不能参加的，可委托市政府副秘书长发表意见，也可提出书面意见。
市长助理、市政府副秘书长和市政府法制办公室主任固定列席常务会议。
第十一条 常务会议讨论有关重大议题时，分管副市长应当到会。如果议题有时限要求须在规定时间作出决定的，而分管副市长因出差等原因无法参加会议的，可书面提出意见。
第十二条 常务会议由市政府秘书长负责组织，市政府办公室有关科室具体承办。
第十三条 市政府办公室根据议题轻重缓急，在每次常务会议召开3个工作日之前，提出常务会议议题安排方案，明确会议议题、汇报单位、列席单位，经市政府秘书长审核后，报市长或其委托召集会议的常务副市长审定。
第十四条 常务会议时间、议题确定后，由市政府办公室于会议召开前一天通知参加或列席会议的单位，通知应说明会议的时间、地点、列席议题的内容以及其他特殊要求等，并认真做好会议通知记录。
第十五条 会议议题在提交常务会议审议前，提请单位应按市政府办公室的要求报送会议审议的文本等相关材料。相关材料主要包括：
（一）提请审议的正式文本，如请示、报告以及代拟的市政府文件草案等。
（二）议题有关情况的说明。说明包括议题的必要性和制定的经过，议题主要内容，主要法律政策依据，合理性和可行性，拟出台的措施对经济、社会可能产生影响的评估分析，征求单位意见情况，社会公示、听证和调查论证情况等。
（三）议题有关附件，如法律审查意见、社会公示和听证报告、调查论证报告、征求意见的说明、其他对决策有重要参考价值的资料等。
第十六条 提请常务会议审议的文本材料经分管副秘书长、副市长审核同意后，按要求报送市政府办公室，列为会议审议材料。市政府办公室认为报送材料不符合要求的，应及时通知报送单位补正。
第十七条 出席常务会议的组成人员应当充分发表意见，列席人员经会议主持人同意后，可结合本部门工作职责就有关问题发表意见或进行说明，原则上不得发表与本单位此前最终书面意见不一致的意见。确有必要的，应当于会前说明理由。会议发言和讨论时，应紧扣议题，简明扼要，不得随意增加与议题无关的内容。

第四章 会议决定
第十八条 根据行政首长负责制的原则，市长或其委托召集会议的常务副市长在充分听取各方面意见的基础上，对审议议题最终作出通过、原则通过、不通过或其他决定。
第十九条 常务会议审议议题有以下情形之一的，由市长决定不予通过或者暂不作出决定：
（一）议题重要内容论证不充分或者有遗漏，需要重新组织论证的；
（二）各方面意见分歧较大，需要进一步协商和协调的；
（三）其他不宜立即作出决定的情形。
第二十条 市政府办公室按照规范格式作好会议记录，详细完整地记录议题的讨论情况及最后决定，如有不同意见应当载明。市政府办公室在此基础上起草会议纪要，经分管副秘书长、秘书长审核后，报请市长或者其委托召集会议的常务副市长签发。
市政府办公室应按文档管理规定将常务会议记录归档管理，以备查询。
第二十一条 常务会议纪要是市政府各部门、各县（市）区政府执行会议决定的内部文件，不作为对外作出行政行为的直接依据。涉及法律的内容，市政府法制办公室应予以把关。
第二十二条 常务会议纪要印制完成后，应按照规定范围发送，未经市政府领导批准，不得翻印或者公开刊用、引用。常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时通过新闻媒体进行报道，新闻稿须经秘书长或分管公文副秘书长审定，如有需要须报市长或副市长审定。经按程序批准的规范性文件由市政府法制办公室负责提供文本，通知焦作日报社向社会公布。
第二十三条 常务会议决定的事项，有关部门和县（市）区政府必须坚决执行，抓紧落实办理，及时反馈情况，确保政令畅通。除会议有明确要求外，一般情况下常务会议交办事项应在1个月内办理完毕，并及时向市政府督查室反馈办理情况。特殊情况需延时办理的，应提前向市政府督查室报告。
第二十四条 市政府督查室负责对会议决定的事项进行催办查办，并将有关落实情况及时报告市长、副市长、秘书长。对拖延不办、敷衍塞责以及长期不反馈办理情况和结果的，要给予通报批评，并限期办理或落实；对因拖延推诿造成重大损失和不良影响的，要严肃追究责任。

第五章 会议纪律
第二十五条 会议组成人员和会议固定列席人员因故不能参加会议的，必须向市长请假。
第二十六条 各部门参加或列席常务会议的人员，必须为本部门主要负责人。主要负责人因特殊情况不能参加或列席会议的，应向市政府秘书长请假，经批准后安排本部门分管副职参加或列席会议。未经市政府秘书长批准，不得擅自更换与会人员。
列席会议人员不得自带助手；议题汇报人如需带助手参加会议，仅限带1人。
第二十七条 参加或列席常务会议的人员必须按时到会，履行签到手续，不得迟到、早退。未按要求签到的，视为缺会。
第二十八条 各部门提交常务会议研究的议题，必须由部门主要负责人汇报。部门主要负责人不能参加会议的，议题原则上不得提交常务会议研究。
第二十九条 会议期间，与会人员一律关闭通讯工具，不得交头接耳，不得随意出入会场或在会场走动。与会人员发表意见须经会议主持人同意。
第三十条 参加或列席常务会议的人员，未经批准不得擅自录音、录像、照像和编印会议记录。对于领导的讲话、插话，特别是涉及人事、机密问题以及分歧意见的，不得随意传达散布。会议未定事宜不得扩散。已经决定尚需保密的，不得对外泄露。

第六章 附 则
第三十一条 本规则由市政府办公室负责解释。
第三十二条 本规则自公布之日起施行。