全国妇联办公厅




妇厅字〔2004〕4号


关于印发《全国妇联内部审计工作规定》的通知

全国妇联机关各部门、各直属单位、各所属社团：
为进一步加强和规范全国妇联内部审计工作，根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令〔2003〕第4号）的要求，经全国妇联书记处研究决定，现将《全国妇联内部审计工作规定》印发给你们，请遵照执行。


全国妇联办公厅
2004年4月19日


全国妇联内部审计工作规定

第一章 总 则

第一条 为了加强内部审计工作，建立健全内部审计制度，推进内部审计工作实施，根据《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令〔2003〕第4号)等有关法律、法规，结合全国妇联机关及所属单位、社会团体实际情况，制定本规定。
第二条 内部审计是独立监督和评价本单位及其所属单位财政收支、财务收支、经济活
动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。

第二章 内部审计机构的设置、配备及管理
第三条 办公厅审计处作为全国妇联机关内部审计机构（简称机关内部审计机构），配备专职内部审计人员；适工作需要，可设立总审计师。各所属单位及社会团体设专、兼职内部审计人员，开展内部审计工作。
第四条 机关内部审计机构在书记处的领导下，对机关及所属单位、社会团体的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行内部审计监督和评价，并负责统筹协调机关所属专、兼职审计人员的内部审计工作。机关内部审计机构对书记处报告审计工作。
各所属单位、社会团体内部审计机构（人员）在单位权力机构领导下进行内部审计，并对本单位权力机构报告审计工作。
第五条 书记处保护内部审计人员依法履行职责，任何组织和个人不得打击报复。
第六条 内部审计人员实行岗位资格和后续教育制度。
第七条 内部审计人员进行审计事项，应遵守内部审计职业道德，忠于职守，做到坚持原则、客观公正、廉洁奉公、保守机密。
第八条 内部审计机构（人员）履行职责所必需的经费，应当列入财务预算或计划，予以保证。
第九条 内部审计机构（人员）应当遵守内部审计规定、准则，按照书记处（本单位权力机构）的要求实施审计。　
第十条 机关内部审计机构应当不断提高内部审计业务质量，并依法接受审计机关对审计业务质量的检查和评估；接受中直管理局审计室的业务指导和监督，按时完成中直管理局布置的审计任务，并按规定向其汇报工作。　

第三章 内部审计机构的职责
第十一条 机关内部审计机构按照书记处的要求，各所属单位、社会团体内部审计机构（人员）按照本单位权力机构的要求，履行下列职责：
(一)对本单位及所属单位、社会团体的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计；
(二)对本单位及所属单位预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计；
(三)对本单位内设机构及所属单位、社会团体领导人员的任期经济责任进行审计；
(四)对本单位及所属单位、社会团体固定资产投资项目进行审计；
(五)对本单位及所属单位、社会团体内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审；
(六)对本单位及所属单位、社会团体经济管理和效益情况进行审计；
(七)法律、法规规定和书记处（本单位权力机构）要求办理的其他审计事项。
第十二条 机关内部审计机构每年应向书记处提交内部审计工作报告。各所属单位、社会团体内部审计机构（人员）每年应向本单位权力机构提交内部审计工作报告并送机关内部审计机构备案。
第四章 内部审计机构的权限
第十三条 内部审计机构（人员）履行审计职责所必需的权限：
(一)要求被审计单位按时报送生产、经营、财务收支计划、预算执行情况、决算、会计报表和其他有关文件、资料；
(二)参加本单位有关会议，召开与审计事项有关的会议；
(三)参与研究制定有关的规章制度，提出内部审计规章制度，由书记处（本单位权力机构）审定后公布施行；
(四)检查有关财务和经济活动的资料、文件和现场勘察实物；
(五)检查有关的计算机系统及其电子数据和资料；
(六)对与审计事项有关的问题向有关单位和个人进行调查，并取得证明材料；
(七)对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为，做出临时制止决定，并向书记处（本单位权力机构）报告；
(八)对可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与经济活动有关的资料，经书记处（本单位权力机构）批准，予以暂时封存；
(九)提出纠正、处理违法违规行为的意见以及改进经济管理、提高经济效益的建议；
(十)对违法违规和造成损失浪费的单位和人员，提出给予通报批评或者追究责任的建议。

第五章 内部审计的奖励及法律责任
第十四条 机关内部审计机构对机关内设机构及所属单位、社会团体严格遵守财经法规、经济效益显著、贡献突出的集体和个人向书记处提出给予表扬和奖励的建议。
　　被审计单位不配合内部审计工作、拒绝接受审计或者拒绝提供资料、提供虚假资料、拒不执行审计结论或者报复陷害内部审计人员的，书记处（本单位权力机构）应当及时予以处理；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第十五条 对认真履行职责、忠于职守、坚持原则、做出突出成绩的内部审计人员，由书记处给予表扬或物质奖励。
内部审计人员不得滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露机密，如有此类情况发生，将酌情给予处分；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第六章 附 则
第十六条 本规定如有与《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令〔2003〕第4号)等有关法律、法规相冲突的，以《中华人民共和国审计法》及《审计署关于内部审计工作的规定》等有关法律、法规为准。
第十七条 本规定由全国妇联办公厅负责解释。
第十八条 本规定自下发之日起执行，机关所属单位、社会团体根据需要参照制定本单位内部审计制度。1999年发布的妇字〔1999〕23号文件附件4《全国妇联内部审计暂行规定》同时废止。


　　“在我国司法领域，最富有中国特色、最引人争议、最具有社会功效的，莫过于劳动教养制度”。通过对劳动教养如何改革展开讨论，可以为顶层设计出台最优方案提供适当的理论支持。

劳动教养:中国式保安处分制度

改革劳教制度，是推进法治建设的需要。进行劳教制度改革，首先需要认识劳教制度的性质。

有一种说法近乎通说，认为治安处罚与刑法(刑罚)已无缝对接，完全没有劳动教养存在的余地，应当废除劳动教养。依据是现行治安管理处罚法(2005年)第2条规定:“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”

这是一种似是而非的说法，需要澄清。诚然，治安管理处罚与刑法(刑罚)在行为的社会危害性大小程度上彼此衔接，但并非证明劳教无法容身。须知，治安管理处罚法与刑法关注的是行为本身的危害性，均属“违法行为法”这一普通法部类。而劳动教养处分对象，虽然半个多世纪以来在种类归属上曾有诸多变化，但通说认为是“大法不犯、罪错不断、屡教不改”的常习性违法人群。应当认为，劳动教养关注的是行为人的主观恶习(人身危险性)，是“违法行为人法”，属特别法类型。治安管理处罚和刑罚是制裁“恶行”，而劳动教养收容处分的是“恶习”。行为法与行为人法不属同一法律部类，二者不可比附，也不相互抵牾。

有两个事例值得理论关注:其一，治安管理处罚法第76条规定，有该法第67条(“引诱、容留、介绍他人卖淫”)、68条(“制作、运输、复制、出售淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息”)、第70条(“以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的”)的行为，“屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这些“屡教不改”的行为在现实社会生活中不在少数;这类行为不属刑法依法追究刑事责任，治安处罚对此也无能为力。对这类人员可以恰如其分地称之为惯常的刑事性违法人群。公安部2005年9月13日印发的《关于进一步加强和推进劳动教养审批工作的实施意见》中指出治安管理处罚法第76条规定的强制性教育措施，就是劳动教养。

其二，1979年刑法第152条规定，“惯窃、惯骗”或者盗窃、诈骗公私财物数额巨大，均为两罪的加重犯。但1997年刑法修订为了保持刑量的可计算性删除了“惯窃、惯骗”的规定，表明现行刑法关于罪刑的分则性规范纯属“行为法”，以区隔“行为人法”。

西方社会中存在的保安处分有两类:一类是由行政程序裁决的行政性保安处分，对象有对吸毒成瘾者的强制戒毒，对精神病人的强制医疗，还有对游手好闲的流浪者实行民事收容，执行方式均为强制性处遇措施。另一类是对常习性犯罪人(倾向犯)经由司法程序采取的刑事性保安处分(亦称司法性保安处分)，即定罪判刑之后外加一定时间的限制自由的保安处分。两类保安处分的共同本质属性:旨在保卫社会安宁防止特定人群违法升级的法律制度。

我国劳动教养设施收容对象主要是两类人，强制戒毒者和常习性刑事性违法人群。这在西方当分属行政性保安处分和刑事性保安处分。而我国，由于刑法犯罪概念设有定量限制(导致大大缩小“犯罪”标签粘贴机会，符合传统中华文化精神，减缩刑事打击面是我国传统治国理政经验)，因此保安处分措施只能统归行政程序，执行方式当同为强制性教育矫治措施，也是这种制度的法律定位。

保安处分制度不是我国的创造，德国早在1933年就引进刑罚以外的保安及矫正处分(刑罚的双轨制)的惯犯法，基本做法一直持续至今。我国稍有差异的仅是将行政性保安处分与刑事性保安处分在程序机制上合二为一。在基本特性和终极目的上无异于国际通行的保安处分制度，只是在组织形式上存在差异，或者是不典型的行政性保安处分，或者是不典型的刑事性(司法性)保安处分。保安处分性质的“劳动教养”在幅员辽阔人口众多社会转型期的中国作为一种社会管理措施，在存在论上是可以证成的。

劳动教养制度的主要问题

(一)合法性欠缺。现行劳动教养制度的规范性依据有，1957年8月3日国务院《关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日国务院批准的《劳动教养试行办法》等，这些均属“行政法规”，不是“法律”。2000年《中华人民共和国立法法》第8条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“只能制定法律”。

(二)劳动教养裁决主体为非中立的单一行政机关，加之缺乏有效监督，随意性大，频频出现侵犯人权的事例。

(三)劳动教养适用对象缺乏法定化，必然导致处分对象的泛化，诸如因单纯言论、信仰这类纯属思想范畴问题而被劳动教养的事例并非罕见。执法权滥用败坏了“劳教”名声。

劳动教养制度改革方案探讨

(一)彻底废除劳教制度，也可以认为是广义上的改革

具体做法是，将以往该作劳教处理的案件一概不再作劳教处理，视具体情况，或者上提适用刑法按犯罪起诉，或者下放适用治安管理处罚法作治安处罚。这可能是零成本满收益干净利索的举措。举例说，如遇到治安管理处罚法第67条和第76条规定的“引诱、容留、介绍他人卖淫”“屡教不改的，可以采取强制性教育措施”(即劳动教养)。当然在执法实务中也可以不采取强制性教育措施，符合刑法规定则作犯罪处理，不够刑法规定便作治安处罚。这是将“行为人法”作“行为法”处理。如果只有少数个案，这种办法并无大碍，而且相比有人建议设立“轻罪法庭”(按逻辑推导，这必将导致同时取消治安管理处罚)更为妥当。但是，如果这种做法在实务中出现批量现象，则可能造成削足适履效应，需要慎重考量。

(二)实际改革方案

1.劳动教养制度改革遇到的第一个问题应是名称问题。由于几十年来执法权滥用，社会舆情出现了“劳动教养”与“侵犯人权”两个概念几近形影相随现象。加之，为使拟议中的改革方案名实相符，曾经提出并得到广泛认同的名称为“违法行为教育矫治法”，但有人认为采用“违法行为矫治法”更好，因为“矫治”概念已内含“教育”因素，所以不必赘加“教育”二字。还有人建议采用“收容教育法”。将劳动教养措施改为“违法行为矫治法”这个名称也许未必十分理想，但如果想不出更好的，这也不失为是一种可行的方案。

2.违法行为矫治法适用对象法定化是劳教改革的核心问题，它是约束这种制度在法治框架内运作而不被滥用的法律保障。劳动教养处遇——违法行为矫治，其对象应是具有违法恶习(违法行为反复性，常习性违法)的人。对常习性违法者的“矫治”必须通过一段时间的“强制性教育”，这是生活常识。换言之，只有对屡教不改的常习性违法者才可适用强制性教育(矫治)措施。明确了适用条件，适用对象的范围才不至于被无限扩大。

关于违法行为矫治法适用对象范围，有不同的看法。我国现行对违法行为的强制性教育措施主要有劳动教养、收容教育、政府收容教养等。“劳动教养”纳入行为矫治法自不待言，而“收容教育”该不该纳入违法行为矫治法?认为应该入围的理由是1997年刑法“附则”的规定，列于附件二的全国人大常委会制定的决定予以保留，“其中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”，包括《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条规定“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定……实行劳动教养。尚不够实行劳动教养的人员可以由公安机关进行收容教育。”这里必须指出两点，其一，《治安管理处罚条例》第30条对卖淫、嫖娼者的处罚方法有“15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款”，但并无收容教育之规定。所谓“收容教育”，是1993年9月4日以国务院发布规定由公安部负责解释的“卖淫嫖娼人员收容教育办法”在治安管理处罚条例之外所添加的“解释走私货”。其二，2005年出台治安管理处罚法，此前的《治安管理处罚条例》已废止。前者第66条取代了后者第30条，最高处罚仅为“十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚金”，不仅没有“收容教育”，甚至取消了《条例》第30条的“劳动教养”(即治安管理处罚法第76条规定对第67条、第68条和第70条行为的屡教不改者可以采取的“强制性教育措施”)。

剩下的问题是刑法第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养”。这种“政府收容教养”该不该纳入“违法行为矫治法”?按矫治法本性属保安处分性质，政府收容教养不该进入，但鉴于政府收容教养事例不多，出于实务经济性考量，将其当作“另则”收进也未尝不可。

强制戒毒，可以归入违法行为矫治法。因为吸毒属违法，成瘾具有惯常性。对精神病患者不应纳入违法行为矫治法。因为精神病不属违法。

违法行为矫治法的适用对象就是实施违法行为且屡教不改者。首先，对“违法行为”应有明确的类型性规定，并且对“屡教不改”也须有可操作的解释。公安机关曾对“屡教不改”解释为，指依法判处刑罚执行期满五年内又实施前述行为，或者被依法予以罚款、行政拘留、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为，情节较重，但尚不够刑事处罚的情形。这一思路可供参考。

矫治期限应作明确规定，以三个月以上至两年为宜。