也谈人民监督员的监督问题
——评杨婷婷的《人民监督员的监督范围及效力探讨》

宋飞


　　今年8月，本来想报考福建省晋江市人民检察院的公务员职位看看。当我把福建省公务员考试录用网上的报名资料填完后，开始等待所报考职位的报名人数。截至8月28日，也就是报名缴费的最后一天，我发现该院面向全国的那个02622（01）号岗位的考录比例已经达到154：8，实在是比刚刚参加完的湖北省公务员考试的竞争程度更为激烈！没办法，去了也有可能继续当炮灰！只得放弃到远房亲戚那里去拜会的念头。
　　但是失望之余，我不由得关注起该院的相关信息， 铺天盖天的“全国十佳检察院”、“全国先进检察院”、 “全国模范检察院”等字眼在我所搜索的网页中显得十分扎眼。长期以来，我只知道这里的私营经济相当发达，九牧王公司就在那里。但是实在不知道这样一个县级市的检察院也这么牛！同样是出于好奇，我在网上也查看了该院检察官杨婷婷的一篇论文《人民监督员的监督范围及效力探讨》，看了以后深有感触，于是就萌发创作此文的冲动！下面我就分以下几点来展开论述！
　　一、人民监督员的队伍构成
　　笔者认为，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。用当初万国名师杨雄的一句话来说：“人民监督员必须要是’法盲’才能担任！“可是很多地方并不完全是这样做的.比如说笔者所处地区，检察院聘请人民监督员的名单中就有纪委案件审理室主任、人大法工委主任、政协提案法制委员会主任。你能说这样一些人不懂法么？我看是不妥当的。至于其他的组成人员，则包括审计局副局长。总工会党组书记、报社主任、商场总经理、街道办事处纪委书记和地方税务局纪检组长。我把这些名单从头到尾看了一篇，没有一个平民。至于陪审员队伍，由于法院我以前工作过，以前曾违规地把一批律师、法律工作者、退休法官列为陪审员，现在则是将中学校长、局级单位一把手列为陪审员名单。因此，看了这么多实际中的事例，我感觉，这两个制度仍然无法和英美的陪审团制度相提并论。
人民监督员制度，理应多考虑让人民群众多多参与，如果单纯只考虑让一些有社会地位的“达官贵人”参与其中，我觉得这就有违这项制度设计的初衷。
　　二、人民监督员的监督范围
　　正如杨检所言，根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。万国名师张中就将上述“三类案件”和“五种情形”统称为人民监督员的8类监督范围。
　　但是对于其中的拟不起诉这种情形，我认为应该作狭义理解，仅指法定不起诉（又称绝对不起诉）案件这一种，而对酌定不起诉（又称相对不起诉）、证据不足不起诉（又称存疑不起诉）这两种案件，其决定主体都在检察委员会，而非检察长。对这两种案件，检察院都控制得很严。对其中的酌定不起诉案件，即犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要刑罚或者免除刑罚的，检委会甚至还享有一定的自由裁量权。
　　三、人民监督员的监督程序和监督意见的效力
　　对监督的程序来说，人民监督员提出意见，如果检察长同意的，检察业务部门就应当执行；如果检察长不同意的，则应提请检委会讨论，检委会讨论同意的，则应当依法作出决定，不同意的，人民监督员则可以申请上一级检察院复核。
　　实践中，多数人民监督员可能还是法律知识不熟，因此只能在检察院讨论案件的时候扮演“哼哈二将”的角色。就算有一些懂法的人民监督员（当然这有违制度设计初衷）提出了不同意见，如笔者所在单位的副主任就对检察院的案件定性提出过异议，但是正如杨检所说：人民监督员的监督意见没有确定力和强制力，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。
　　因此，万国名师杨雄就认为：“人民监督员制度设置的形式意义大于实质意义！”
　　四、人民监督员与人民陪审员的区别
　　我在前面说过，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。但在具体制度设计上，二者还是存在一些差别的。万国名师张中就分析出两个区别，这里我就作一下介绍：
　　（一）资格条件：受到刑事追究的人，在理论上是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的；开除留用的人，在理论上也是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的。
　　（二）监督对象：从事物的相似性上来看，检察院的拟不起诉案件与法院的需要作出无罪判决的案件是相通的。对于需要作出无罪判决的案件（包括证据不足的无罪判决和不负刑事责任的判决），法院这边是可以由人民陪审员介入审理的；而对于酌定不起诉案件和证据不足不起诉案件，检察院这边则是不可以由人民监督员介入审理的。
　　由此可见，人民监督员的任职条件比人民陪审员要严格一些，而且其监督对象也比人民陪审员要狭窄得多
　　五、人民监督员的异地交叉监督和通过人大的个案监督问题
　　对于杨检文中的多项内容，我基本上表示赞同。但是她提出人民监督员最好实行异地交叉监督，我有着不同看法，如果实行异地交叉监督，这些来自外地的人民监督员的差旅费谁出？这种工作成本应该考虑进去。
　　另外，她还提出要通过人大的个案监督保证监督的有效性。这种说法我也不赞同，因为人大是立法机关，检察院是司法机关，个案监督本身就存在非议；况且人民监督员不等同于人大代表，由他们向人大申请对检察员的个案监督，总觉得有点不伦不类！
　　当然，我也只是一个外部人士，检察院的人民监督员制度如何完善，还请大家集思广益！


作者简介： 宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。


参考文献：

[1] 杨婷婷，福建省晋江市检察院检察官，《人民监督员的监督范围及效力探讨》，
原载：《法制与社会.旬刊》2010年第1期，转引自法律论文网，网址链接为：http://www.lawpass.cn/sifa/798.html
[2] 高其才编著，《2010年国家司法考试辅导用书》（第一卷）司法制度和法律职业道德部分，法律出版社2010年5月修订版
[3]杨雄，武汉万国培训学校2008年7月刑事诉讼法、司法制度与法律职业道德强化班讲课笔记（经笔者整理）
[4]张中，武汉万国培训学校2008年8月司法制度与法律职业道德串讲班讲课笔记（经笔者整理）
辽宁省人大常委会


辽宁省河道管理暂行条例
辽宁省人大常委会



（1981年7月27日辽宁省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）

目录

第一章 总则
第二章 河道管理
第三章 工程管理
第四章 护堤护岸林管理
第五章 奖励与处罚
第六章 附则

第一章 总则
第一条 为了加强河道管理，保障工农业生产、铁路、公路、水运交通和人民生命财产的安全，使江河水土资源发挥更大的综合效益，特制定本条例。
第二条 各级政府的水利部门为河道主管部门，负责江河流域规划、防洪调度、开发利用水利资源及其他有关技术业务指导。各级政府根据需要建立健全河道管理机构。
第三条 市区河段，由城建部门组建河道管理机构，按江河流域规划的要求和城市总体规划的安排，负责市区范围内的河道管理和防洪工作。通航河段，由交通部门负责疏浚，在修建闸坝等工程时，要按交通部门要求设置过船设施。
第四条 各级河道管理部门要本着专业管理和群众管理相结合的原则，充分依靠群众，切实管理好河道和堤防。
第五条 一切机关、团体、部队、学校、工矿企业、事业单位、农村社队和个人，均应遵守本条例。

第二章 河道管理
第六条 河道两岸的堤防、护岸工程，河道滩地的砂、石、土料物，统由河道管理部门规划和管理。
第七条 按国家规划修筑的两岸大堤之间为河道的行洪范围。无堤河段，可按设计洪水确定行洪范围。任何单位和个人，一律不准缩窄河道，不准在河道行洪范围内擅自修建套堤、工厂、泵站、房屋、码头、高渠、高路等阻水建筑物，或堆放物资、倾倒矿碴、煤灰、垃圾等。已经设置
的行洪障碍，要本着“谁设障谁清除”的原则，限期清除。
第八条 河道行洪范围内，除营造护堤、护岸林外，任何单位都不得植树造林或种植芦苇。河道内即有的防风固沙林，应按顺水流方向逐步间成林带。其它即有的阻水林，要有计划地清除。
第九条 凡修建跨河桥梁或在河滩地上修建工程设施，必须在不影响原河道泄洪、排涝和堤防安全的前提下，做出设计，按规定程序，经河道主管部门同意，方得施工。对壅水严重的原有桥梁、引道，要有计划地进行改建、扩建。在未改建前，由建设部门在汛前采取应急措施，保证安
全渡汛。
第十条 向河道排放污水，必须严格执行《中华人民共和国环境保护法》（试行）的规定。不准向河道和排水沟渠排放各种矿粉和有毒物质。已排放的要按“谁排放谁清除”的原则，限期处理。
第十一条 在河流上修建工程，按分级管理权限，在流域面积大于五千平方公里的大型河流上，由省审批；在流域面积介于一千至五千平方公里的中型河流上，由市（地）审批；在流域面积小于一千平方公里的小型河流上，由县（区）审批。跨市（地）或县（区）的工程，由上一级审
批。
第十二条 河道行洪范围内的护堤地、荒滩、沙石土料物，属全民所有的，由河道管理部门管理，集体所有的在册耕地，也要按河道的整治规划进行管理。
第十三条 在河道行洪范围内开采砂石土料物，需经河道管理部门批准。开采砂石土料物不得影响河势变化、河道行洪，不得危及堤岸、水工建筑物和铁路、公路交通的安全。从事企业性的开采单位，要按规定向河道管理部门缴纳管理费和采掘费（公路和水利工程所用砂、石、土除外
）。凡未经审批，擅自开采而形成河道险工或损坏护岸工程的，由开采单位或个人赔偿损失。
第十四条 不准在河道内修建危害对岸的导流、挑流工程。凡新建、改建和拆除的工程，涉及两个市（地）、县（区）或铁路、公路的，要按河道总体规划要求进行设计，报上级批准。施工中不得任意变更工程规模、标准和高程。已造成危害的导流、挑流工程，要按河道主管部门的裁
定，限期拆除。
第十五条 河道防洪工作要严格执行高度集中，统一指挥和分级分段负责的原则。防洪调度命令，大型河流由省下达，中型河流由市（地）下达，小型河流由县（区）下达。各级都要服从统一调度，听从指挥。

第三章 工程管理
第十六条 堤防两侧护堤地（包括堤内外原有取土坑、废堤）由河道管理部门管理。省管的大型河流堤防护堤地的迎水面，不得少于三十至五十米；背水面不得少于五至二十米。其他中、小河流堤防护堤地范围，按分级管理权限，由各地自行确定。
第十七条 按规划修建的河道堤防、丁坝、护岸等工程和铁路、公路、桥涵、输电线路、输油管道等穿跨河建筑物，必须严加保护。任何单位和个人，不准在工程周围和堤坡、堤坑上取土、采砂、挖洞、扒堤、建窑、开沟、打井、建房、埋坟、爆破、堆放杂物等，也不准借故进行其它
危害工程的活动。
第十八条 大中型河流堤顶，严禁铁轮、木轮和重型车辆行驶。堤顶泥泞期间，除防汛抢险、紧急军事、公安、救护车外，禁止其它车辆通行。利用堤顶作公路、乡路的堤段，必须经河道管理部门同意，由交通或有关部门加修路面，并负责维修养护，修建跨越堤顶的各种道路，必须填
筑坡道，严禁挖堤通过。
第十九条 修建破堤穿河工程及其防护设施，必须做出工程设计和回填设计，按分级管理权限报河道主管部门审批。工程在铁路、公路、输电线路及输油管路附近的，要取得各工程主管部门同意。工程竣工后，验收不合格者，不准投入使用。使用后，由建设单位负责管理和维护，确保
堤防安全。
第二十条 河道及其防洪整治工程的各种测量标志、观测设备、助航设施、里程碑、护林标志、防汛房、水文观测设施、防汛通讯及照明设施等，任何单位和个人不准损毁和破坏。

第四章 护堤护岸林管理
第二十一条 护堤林、护岸林和河道内的防风固沙林，由河道管理部门统一规划，可由社、队集体营造和管理；也可由城市园林部门、县或公社河道管理单位营造和管理；还可由河道管理单位和生产队共同营造和管理。
第二十二条 认真贯彻“谁造谁有”、“合造共有”的林业政策。护堤护岸林由河道管理部门或城市园林部门投资和营造的，其收益归河道管理单位或城市园林部门；由社队集体营造的，其收益归社队；由国家投资，社、队营造或管理的，其收益由县级河道管理部门和社队按比例分成
。
第二十三条 堤坡只准种植草皮或紫穗槐等灌木，严禁种植乔木，堤坡上既有的乔木林，限期由林木所有者连根清除。
第二十四条 护堤林、护岸林和河道内的防风固沙林，不准主伐。更新或间伐，需提出计划，经河道管理部门同意，由县（区）以上林业部门或城市园林部门批准。

第五章 奖励与处罚
第二十五条 对模范遵守、认真执行本条例作出成绩，或对违反本条例的行为敢于检举、揭发和斗争，并有显著成绩的单位或个人，由省、市（地）、县（区）政府授予河道管理先进单位或先进工作者等称号。受省级奖励的由市（地）推荐，经河道主管部门审核，报省人民政府审批。

第二十六条 对违反本条例第二章有关条款的单位或个人，除限期拆除阻水物外，并根据不同情况处以罚款。
第二十七条 对违反本条例第三章有关条款的单位或个人，除限期修复、退还、赔偿外，并根据情节处以罚款。情节严重者，追究刑事责任。
第二十八条 对应清除的林木逾期不清者，由河道管理部门负责清除，清除林木所需的费用，由林木所有单位或个人负担。
第二十九条 本条例公布之前形成的严重影响行洪障碍，在规定期限内拒不处理者，要追究设障单位的领导责任。因特殊情况，在限期内确实难以处理的，设障单位要对受危害地区采取安全措施，并报河道主管部门批准实施。
第三十条 乱砍盗伐护堤、护岸林和防风固沙林，按《中华人民共和国森林法》（试行）以及《辽宁省林业奖罚暂行条例》和《辽宁省城市建设管理条例》的有关规定处理。
第三十一条 对拒绝、阻碍河道管理人员执行任务、打骂河道管理人员、无理取闹者，由公安部门处理。
第三十二条 凡不服从防洪调度命令，玩忽职守，造成重大事故或有意制造纠纷的单位、个人，要追究责任。后果严重的，要给予行政处分，直至依法论处。
第三十三条 违反本条例的单位或个人拒交罚款的，由人民法院裁决。
第三十四条 按本条例规定所收的管理费和采掘费，均作为各级河道管理部门的专项收入，用于河道管理、工程维修。罚款由河道管理部门收缴，交地方财政百分之八十五，其余用于河道事业的奖励经费。

第六章 附则
第三十五条 各市、县（区）人民政府和各地区行署，可根据本条例的规定，制订本地区的河道管理实施细则，报上一级人民政府备案。
第三十六条 本条例自公布之日起实行。过去省颁发的有关规定与本条例不一致的，以本条例为准。本条例如与上级有关规定有抵触的，按上级规定执行。



1981年7月27日